笔记摘要15

哲学和科学开始于公元前6世纪初期米利都的泰勒斯。在此之前，到底是什么事件导致了希腊人的天赋爆发式地凸显呢？我们必须尽最大可能找到其中的答案。进入20世纪以来，考古学取得了极大的进展，借助于它的帮助，我们或许可以从一些片段中窥见希腊世界的发展脉络。
在世界的所有文明体系中，希腊文明应该算是后来者。埃及文明和美索不达米亚文明就比希腊文明早了好几千年。这些农业社会沿着河流两岸发展起来，其统治者或是神圣的君王，或是军事贵族，或是掌握多神教体系阐释权的祭司强权阶级，人口的主体是那些耕田种地的农奴。
埃及人和巴比伦人都为后来希腊人的进步提供了某些方面的知识。但他们谁也没有发展出哲学和科学。这是因为缺乏先天智慧还是社会条件，在这里探讨并无多大的实际意义，尽管两者都起了某种程度上的作用。重要的是，宗教在智力探险方面并没有发挥积极的作用。
在埃及，宗教更多地关注人死后的生活。金字塔就是丧葬的纪念物，其中用到了某些天文知识，以保证对尼罗河洪水泛滥的有效预测。作为管理者的祭司创造了象形文字，但是没有为其他方面的发展提供多少可以利用的遗产。
在美索不达米亚地区，强大的闪米特帝国驱赶、取代了先前的苏美尔人，并采纳了他们的楔形文字。在宗教方面，其主要关注点在于今生的幸福。日月星辰的运行记录也好，与巫术和占卜相关的活动也好，都受到这一关注点的约束、指导。
我们可以发现，随后又出现了交易社会，其中最主要的是地中海东部克里特岛的居民，他们的文明直到最近才重现于世。克里特人可能来自小亚细亚的沿海地带，并且很快在整个爱琴海诸岛占据了主导地位。公元前1500年左右的新移民潮推动了克里特文化的兴旺发展。在克诺索斯和菲斯托斯，克里特人兴建了宏伟的宫殿，他们的船队往返于地中海水域各地。
自公元前1700年开始，频繁的地震和火山喷发迫使克里特人离开并向临近的希腊和小亚细亚移民。克里特的手工艺人改变了大陆人民的文化。在希腊，能够证实这一点的最有名的遗址是阿哥里德的迈锡尼城，也就是传说中阿伽门农的故乡。《荷马史诗》正是记载了迈锡尼时代的历史。大约在公元前1400年，克里特人遭到一场强烈地震的打击，其霸权和优越性也就突然宣告终止了。
在此之前，希腊半岛已连续两次受到外人入侵，第一次是来自其北部的爱奥尼亚人，时间大约在公元前2000年，这些人后来似乎和当地的人民逐渐融为一体。三百年后，亚该亚人接着入侵，这一次入侵者成了统治者。一般来说，在迈锡尼时代和荷马时代，希腊人的统治者就属于这一统治阶级。
克里特-亚该亚人在整个地中海有着广泛的贸易联系。即使是公元前1400年的地震大灾难也没有中断克里特人与其他地区的这种联系。在公元前1200年前后威胁埃及的“海洋民族”当中，就有克里特人，埃及人称他们为“培力斯人”，他们是最早的菲力斯坦人，其定居的地方“巴勒斯坦”，也就因此得名。
大约在公元前1100年，更进一步的入侵带来了自然灾害也无法造成的后果。受多立亚人入侵的影响，整个希腊和爱琴海，都被这个尚未开化却又生机勃发的游牧民族所征服。亚该亚人早在公元前12世纪初期的特洛伊战争中就元气大伤，根本无法抵抗多立亚人的猛攻。海上霸权也落入了腓尼基人的手中，希腊从此进入了默默无闻的时期。大约就是在这个时期，希腊人从腓尼基商人那里学会了闪语字母，然后增加了一些元音，使整套字母体系变得完整起来。
希腊本土的地形复杂，气候多变。国土被贫瘠的山脉分割开来，山谷之间的陆上交通非常困难。不同的社区只有在肥沃的平原上才得以发展起来，当土地再也无法承载更多人口时，一些人便开始漂洋过海，寻找新的殖民地。公元前8世纪中叶到公元前6世纪中叶，希腊人的城市星星点点地散布在西西里海岸、意大利南部以及黑海周边。随着殖民地贸易的产生和发展，希腊人又重新恢复了与东方的联系。
在政治上，多立亚以后的希腊经历了一系列有序的变迁，这些变迁首先从王权开始。权力逐渐为贵族所把持，随后是非世袭的君主制或僭主时代。最后，政治权力落入了公民手中，这里“公民”的字面意思就是“民主”。僭主政治和民主就这样交替实施。只要全体公民能够被召集到集市上，那么“纯粹”的民主就可以发挥作用。而在我们生活的时代，纯粹的民主仅仅在像瑞士这样的国家的一些小州中才得以幸存。
希腊世界最早和最伟大的文学成就当属荷马的作品，它是一座丰碑。关于荷马这个人，现在人们所知道的没有一样算得上确切，有人甚至认为在其之后有为数不少的诗人都冠以此名。不管如何，荷马的两部伟大史诗《伊利亚特》和《奥德赛》，似乎在公元前800年左右就已经写成问世了。史诗围绕发生在公元前1200年后不久的特洛伊战争展开。因此，我们能够从后多立亚人那里找到他们对前多立亚人事件的描述；也正因如此，其描述当中必然有很多不太连贯的地方。从目前的版本来看，史诗追溯到公元前6世纪雅典僭主庇西特拉西的退位。统治者早期的残酷暴行在荷马史诗中已经有所淡化，只残留一些痕迹。史诗确实反映了当时思想开放的统治阶级的一些理性态度。正如我们所知，在迈锡尼时代，人的尸骸要被埋葬，而此时的尸骸却是被火化。在奥林匹亚的万神庙里，诸神熙熙攘攘、刻苦修行。由于宗教形同虚设，诸如对陌生人的客套之类的繁文缛节和社会习俗，就变得强有力起来。一些更原始的因素，例如处死囚犯以作仪式上的献祭，虽然偶尔也有出现，但已相当少见。总的来看，社会气氛是克制的。
从某个方面来说，这象征着希腊人灵魂的张力。一方面存在着秩序和理性，另一方面存在着无序和本能冲动。前者产生了哲学、艺术和科学；后者出现在与丰富仪式相关的更原始的宗教活动中，这类因素似乎在荷马史诗里受到了极大的抑制。在后期，尤其是与东方的联系恢复以后，它再次大量涌现了出来。它与人们对酒神狄俄尼索斯或巴克斯的崇拜有关。对这种原始野性的革新，是因为受到了神话人物俄耳浦斯的影响，据说他是被喝醉酒的疯狂女祭司们所肢解的。俄耳浦斯教义倾向于禁欲和对精神狂喜的强调，它希望达到一种“神秘灵感”或“天人合一”的状态，以此来获得用别的方式得不到的神秘知识。俄耳浦斯宗教正是通过这种形式，对希腊哲学产生了深远的影响。最初是毕达哥拉斯在自己的神秘主义里吸纳了这种观念，随后在非纯粹科学的范围内，它的各种因素相继在柏拉图和绝大多数希腊哲学家的书中找到了各自的位置。
但是，更原始的因素甚至在俄耳浦斯传统中也存在着。他们实际上是古希腊悲剧的缘起。在古希腊悲剧中，同情总是给予那些被强烈情感和热情所折磨、困扰的人们。亚里士多德正确地将悲剧称为“感情（因受艺术作用而引起的）净化”。也正是希腊人的这种双重性格最终彻底改变了整个世界，尼采将这两种因素称为“阿波罗因素”和“狄俄尼索斯因素”。但任何一个因素都不能单独带来希腊文化的非凡发展。在东方，神秘主义的因素主宰一切。将希腊人从对单一因素的迷惑中拯救出来的正是爱奥尼亚科学学派。但是宁静本身如同神秘主义一样，是无法导致思想演变的。人们所需要的是对真和美的热烈探索，而俄耳浦斯影响似乎提供的正是这种观念。哲学对苏格拉底来说，就是生活的方式。值得注意的是，“理论”一词在希腊语中最初有点“观光”的意味。希罗多德正是在这个意义上使用这个词的。长久不衰的好奇心以及热烈而不带偏见的探索，使得古希腊人在历史上占有了独一无二的地位。
西方文明发源于古希腊，其根基就是始于两千五百年前米利都的哲学和科学传统，在这一点上，西方文明不同于世界上其他主要文明。古希腊哲学的主导概念是“逻各斯”，它包含着“言词”和“量度”的意思，当然还有其他意思。因此，哲学讨论和科学探索是紧密相连的。从这种联系中产生的伦理学说看到了知识中的善，而这正是需要公正探讨的论题。

提出普遍性问题就是哲学和科学的开始。那么，这类问题是以什么形式提出的呢？广义上讲，对漫不经心的观察者而言，提出这些问题相当于在一连串无章法可寻的偶发事件中寻觅一种秩序。想想秩序这种观念最初从何而来、因何而来，是一件有趣的事情。亚里士多德认为人是政治动物。人不能孤立存活，而是要在一定的社会当中生活。即使在最原始的水平上，秩序观念也包含着某种程度的组织形式。秩序首先是社会秩序。自然界一些有规律的变化，如昼夜的更替、四季的变换，毫无疑问在很早以前就被人发现了。只有根据一些具有人情味的解释，这些变化才能被当时的人们所理解。所谓天体是神灵，是自然的精神力量，都是人依照自身的想象创造出来的。
生存问题首先意味着人必须按人类自己的意愿去征服自然。在运用人们现在称为科学的方法做到这一点之前，人们则是借助于巫术。在这两种情况中，总的基本观念是相同的。巫术是一种尝试，它试图按照从严格操作的仪式中获取某种特定的结果，它的出发点是对因果关系原则的认同，认为一旦给出同样的前提条件，就会出现同样的结果。因而巫术可以说是原始的科学。而宗教与此相反，它企图得到违背或不符合规则序列的结果，它只在出现奇迹时才起作用，这其中包含着对因果关系的摒弃。两种思维方式有很多的不同，尽管我们常常会发现它们在原始思维中混杂在一起。
在团体参与的各种共同活动中，产生了人们称为语言的交流方式。语言的根本目的在于使人实现共同的目标。因此，它的基本概念就是同意。而且，这可以被视为逻辑的出发点。语言源于这样的事实：人们在交流过程中，最终达成了一致，尽管有时候只不过是同意保留各自的意见。当出现无法达成共识的僵局时，我们的祖先无疑会通过武力的方式来解决问题。一旦你战胜了对手，当然他也就无法再与你意见相左了。有时候也采用另一种方法，那就是通过讨论来探讨问题，如果能够探讨的话。这种方法就是一种哲学和科学的方法。读者可以自己判断一下，自史前时代以来，人们在这方面取得了多大的进展。
希腊哲学在其各个时期都受到许多二元论的影响。这种状况一直以不同的形式成为哲学家们撰写或争论的主题。其最基本的问题在于对真和假的区别。在希腊人的哲学思想中，与真、假密切相关的是善恶论、和谐冲突二元论，其次还有至今依旧属于热门话题的现象与实在二元论。同时，还有精神与物质的问题，自由与必然的问题。甚至还有宇宙论问题，如事物是“一”还是“多”，是简单还是复杂。最后，还有混乱与秩序以及无限与有限二元论。
早期哲学家们对这类问题的处理方式是具有指导意义的。一个学派可能会攻击某个二元论的一个方面；随后的另一学派则可能对此提出批判，并采纳相反的观点。最后，第三个学派也许会更进一步达成某种妥协，以取代前两种观点。正是通过观察前苏格拉底哲学家中对立学说的这种“拉锯战”，黑格尔才建立起他自己的辩证法概念。
许多这类二元论都以某种方式相互关联。但我们可以用一种粗略简便的方式将其区分开来，以揭示哲学所着手研究的不同类型的问题是什么样子。真与假在逻辑学中讨论。善与恶、和谐与冲突，从表面上看，是属于伦理学的问题；现象与实在、精神与物质则归属于知识论或认识论的传统问题。其他的二元论或多或少属于本体论或存在论。当然，这些划分并非不容变通。实际上，希腊哲学的某些更典型特征在于它打破这些划分界限所用的方法。
第一个科学的哲学学派起源于米利都。这座位于爱奥尼亚海岸的城市，当时是生机勃勃的商贸中心。该城的东南面是塞浦路斯、腓尼基和埃及，北面是爱琴海和黑海，渡过爱琴海再往西就是希腊半岛和克里特岛。米利都的东部紧靠着吕底亚，并通过吕底亚与美索不达米亚帝国密切关联。米利都人从吕底亚人那里学会了铸造作为货币流通的金币。米利都港挤满了各国的商船，它们的货仓堆满了来自世界各地的货物。人们以金币这种可以保值的货币作为流通手段，交换各种商品。因此，米利都的哲学家会提出万物由什么构成的问题也就不足为奇了。
据说米利都的泰勒斯认为“万物皆由水构成”。哲学和科学也由此产生。希腊传统将泰勒斯誉为“七贤”之一。我们可以从希罗多德那里了解到泰勒斯曾预见过一次日食。天文学家推算其发生的时间大约在公元前585年，因此这也可以确定他的在世期（泰勒斯生卒年月不详）。泰勒斯虽然不大可能具备日食理论，但他一定熟知巴比伦人对日食现象所做的记录，因而能知道何时会再发生日食。幸运的是，这种日食现象在米利都是能够看得着的，它不仅对编撰年表是一件好事，而且使泰勒斯本人也出了名。同样，他是否在几何学方面建立了三角形相似定理也值得怀疑。但他显然在测量海上船只或其他无法触及的目标的距离时，应用了埃及人测量“金字塔”高度的“凭经验估算法”。他还从中提出了“几何原理具有普遍应用范围”的概念，因此可以说，这个普遍性概念正是由希腊人首创的。
据说泰勒斯还认为磁石具有灵魂，因为它能够移动铁。至于说万物都包含着神灵的进一步论述，就更加令人怀疑了。这很可能是人们根据他的前一种说法类推而强加给他的。但这样做其实毫无必要，只有当其他一切事物都没有灵魂的时候，磁石具有灵魂的说法才会有意义。
与泰勒斯有关的故事还有很多，或许其中有一些是真实的。据说有一次受到挑战时，泰勒斯通过垄断橄榄油市场显示了他的实践天赋。根据所掌握的气象学知识，泰勒斯预见到将会出现橄榄大丰收，因此他提前将所有能弄到手的榨油机控制起来，时机一到，再以高价租出去，从而大获其利；同时也向那些嘲笑者证明了：哲学家也可以赚到钱，如果他们愿意的话。
泰勒斯最重要的观点就是“万物皆由水构成”。这既不是匆忙一瞥的印象，也不是脱离观察的纯粹的凭空臆想。我们现在把生成水的氢称为一种化学元素，其他任何元素都能与之相合成。这种“万物归一”的观点是一种相当可敬的科学假说。单就观察而言，近海观察使得这一假说看起来似乎尤为合理。人们看到太阳蒸发海水，雾气升腾于海面，形成云彩，然后又化作雨降落入海。照这种观点看，大地就是以浓缩水的形式而存在。其间的细节可能属于相当奇特的想象，但它仍是一个了不起的功绩，那就是发现了一种物质能够在各种不同的聚合状态中保持不变。
第二位米利都哲学家是阿那克西曼德，他大约出生于公元前610年。像泰勒斯一样，阿那克西曼德既是一位发明家，又是一位注重实践的人。此外，他还是第一位地图绘制者和黑海沿岸某个米利都殖民地的统领。
阿那克西曼德批评了他的前辈泰勒斯的宇宙论。的确，为什么一定要选择水呢？构成事物的基本要素不可能以事物自身的某种形式出现，它一定是一种与所有这些形式都不同的东西，即它是一种更基础的东西。因为物质的各种形式一直都在相互发生冲突，如热与冷、湿与干；它们不断地彼此侵犯，或者在希腊人看来，它们处于“不公正”状态，也就是缺乏平衡的意思。如果其中任何一种形式是基本物质的话，那它可能早就战胜别的形式了。亚里士多德将起始物质称为“物质因”，阿那克西曼德则称之为“无定”，也就是能够全方位扩展的无限物，世界由此而产生，并且最终归于这种无限物。
阿那克西曼德认为地球是一个自由飘浮的圆柱体，而人类就生活在其中一个切面上。而且，他还设想我们的世界被无数其他的世界所包围。这里所指的其他世界之一就是我们现在的银河。每一个世界的内部功能都受到旋涡运动的控制，该运动将地球向地心吸引。天体就是被气所隐蔽的火轮，只有一点例外。我们可以将其喻为自行车轮胎，未被掩蔽的那一点就是气门。我们一定记得，当时的希腊人认为气就是能够使事物隐形的东西。
关于人的起源，阿那克西曼德提出了一个相当“现代”的观点。他观察到年幼的人需要长时间的照料和看护，从而得出这样一个结论：如果人最初也像现在这个样子，就不可能存活到今天。因此，他认为以前的人必定不同于现在的人，也就是说，人必定是从一种能够很快做到自我养活的动物进化而来。这种论证法就是归谬法，即从一个给定的假设中推断出某些明显的错误。在他看来，既然人活不到今天，这种假设（人最初跟现在一样）就只能被排除。如果这种说法是正确的，即“如果最初的人跟现在一样需要长期呵护才能长大，人类就不可能生存至今”。那么，我们可以毫不费力地建立这样的论点：其间一定发生了某种形式的进化过程。但阿那克西曼德对此并未感到满足，他还进一步认为人是由海洋中的鱼类演变而来，并以他对化石遗迹和鲨鱼喂养幼鲨的观察来证明这一点。无疑正是由于这种缘故，他劝告人们不要吃鱼。而我们的海洋同胞们——那些鱼类——是否也对我们怀有同样微妙的深情厚谊，就不得而知了。
第三位著名的米利都哲学家是阿那克西美尼。除了知道他是三位哲学家中年龄最小的一位外，我们对他所处的年代了解得并不具体。从某种意义上看，阿那克西美尼的理论比起他的前辈是一种倒退。他的思想虽然不够大胆，但从总体上来说却更加经得起考验。像阿那克西曼德一样，阿那克西美尼也坚持认为存在一种基本物质，不过他是从具体的物质“气”中看到这一点的。我们发现物质的各种形式在我们周围都是通过聚散过程从“气”中产生出来。既然这种看法认为一切差异只是量的差异，那么把某种具体的物质视为基本因素就该是对的。“气”构成灵魂，它赋予人生命，也使世界存活下来。这种观点后来被毕达哥拉斯学派所采纳。阿那克西美尼在宇宙论问题上误入了歧途，幸运的是，毕达哥拉斯学派在这方面追随了阿那克西曼德的宇宙观。至于其他方面，他们更倾向于借用阿那克西美尼的学说，这在某种意义上是对的。阿那克西美尼是米利都学派的最后一位代表人物，他继承了该学派的所有传统。除此以外，正是他的“聚散论”真正完善了米利都人的世界观。
米利都的哲学家在气质上不同于今天某些顶着哲学家头衔的所谓专家。他们从事的是城邦的实际事务，并且能够亲身感受各种突发事件。据说阿那克西曼德的理论还在一篇地理学论文中得到过广义的阐释。这些早期论文的内容已经失传，流传下来的题目大意是“论事物的物理本质”。由此可见，因为课题的范围过于宏大，因而论述可能不是很深入。后来的赫拉克利特无疑是反对这种“关于多种事物的知识”的。
在哲学中，重要的不是给出答案，而是要提出问题。从这点看，米利都学派是名副其实的。不过，孕育了荷马史诗的爱奥尼亚也应当称得上科学和哲学的摇篮。正如我们所知，荷马时代的宗教具有奥林匹亚特征，而且一直如此。在那里，神秘主义未能对社会产生巨大冲击，科学思辨却更有可能得以顺利进行。虽然后来的许多希腊哲学学派都接受了神秘主义，但必须记住，他们全都受惠于米利都学派。
米利都学派和任何宗教运动都没有关系。的确，这是前苏格拉底哲学家的显著特征之一，他们全都有别于流行的宗教传统。甚至像毕达哥拉斯这种本身并不反对宗教的学派也如此。从总体上看，希腊人的宗教活动与各个城邦的约定习俗有关系。当哲学家们坚持己见，走自己的路时，他们与所在城邦的国教发生冲突是不足为奇的。这种不幸的命运能够在任何时间、任何地点轻易压服那些具有独立思想的人。
距离爱奥尼亚不远就是萨摩斯岛，虽然地理位置很近，岛上的传统在某些重要方面却比大陆的城邦更为保守。在萨摩斯岛，昔日的爱琴海文明似乎更为连贯地保存了下来。我们应当牢记，两地的这种差异带来了什么样的结局。荷马笔下的爱奥尼亚和早期的米利都学派总的看来并没有认真考虑过宗教，而萨摩斯岛人却从一开始就更多地接受了俄耳浦斯的影响，这种影响最终移植到了从克里特—爱琴海时代流传下来的信念当中。
奥林匹亚崇拜是一种没有严格宗教教义的国家事务。另外，俄耳浦斯教义具有神圣的经文，通过灌输分享信念的方式将信徒们聚集到一起。这种背景下的哲学变成了一种生活方式，后来的苏格拉底采纳了这种观点。
哲学中这种新精神的先驱正是萨摩斯人毕达哥拉斯。我们对他所在的年代和生活细节了解甚少。据说他在公元前532年曾名噪一时，那时正好是波吕克拉底的僭主统治时期。萨摩斯城可与米利都及其他大陆城邦相匹敌。波斯人在公元前544年占领萨狄斯后攻陷了萨摩斯，而萨摩斯的船队仍在整个地中海往返穿梭。波吕克拉底曾一度和埃及国王阿玛西斯结成紧密联盟，这无疑使得下面的故事有了发生的可能：毕达哥拉斯曾游历埃及，而且在那里获得了他的数学知识。毕达哥拉斯无论如何也要离开萨摩斯的原因，就是他无法忍受波吕克拉底的压迫统治。他选择定居在意大利南部的一座希腊城市——克罗顿，并且在那里建立了自己的社团。在克罗顿生活了二十年之久，直到公元前510年发生了反对学派的内讧，毕达哥拉斯才退居到梅达彭提翁，并一直住到去世。

在占用大量土地资源用于工业园区建设的同时，中国的城市发展却没有将足够数量的土地配置到需求最迫切的居住用途上。为最大化地方财政收入，城市政府对住宅用地实施了严格的垄断限量供应。而且，当“国际国内两层逐底式竞争”带来了巨额外汇储备并引发人民币过度超发后，政府（2009年后）又通过多轮次的信贷刺激政策，释放了“人民币池子”里的巨大流动性，结果是各级城市房地产价格的全面泡沫化。
房价泡沫化

为应对国际金融危机，2009年后，中央政府几次推动了财政和信贷刺激政策，主动开启了一个货币超发进程。尤其是2012年后，外汇占款增速已经开始减缓，甚至2014年6月外汇占款带来的基础货币也开始收缩。在这个背景下，为实现“稳增长”的目标，中央政府开始更多依靠贷款等派生货币扩张。央行开始通过降低存款准备金率、扩大央行再贷款等各种市场工具推动贷款等派生货币加快增长。
此时，2009年前通过提高存款准备金率等方式锁住的大量外汇占款，逐渐被释放出来，并以更高的货币乘数刺激了城市发展。中国经济出现了一个“经济增速下滑—加杠杆—杠杆上升过快—控制杠杆—经济增速再度下滑压力—重新再加杠杆”的不断刺激、控制、再刺激的循环。
当住宅地产价格因宏观刺激快速上涨之后，中央就开始对商品房价格进行严格的行政性调控，于是，地产泡沫开始向商业地产、养老地产、旅游地产等方向扩散，从一、二线城市向三、四、五线城市扩散，从东部地区向中西部地区扩散。
至此，中国城市房地产全面泡沫化的局面开始出现。如图2.1所示，我国城市房价在2009—2011年间出现了非常明显的上涨。而一旦第一轮刺激政策退潮、经济增速下滑，政府又推动了两轮较大的信贷刺激，并由此带来2013年9月和2016年6月的两次“地王潮”。

图2.1 中国商品住宅价格同比涨幅情况
中国商品房市场从21世纪初才开始加速发展。由于这一段时间房价总体保持上涨的态势，于是不断有人强调中国城市房价是一个“坚硬的泡沫”。但房价收入比、空置率、租售比等指标都显示，这个泡沫被吹得过大了。21世纪以来，中国一线城市及部分大中城市的房价上涨幅度远远超过合理水平，相当一部分城市的房价上涨了10多倍乃至20倍，房价增速大大超过经济增速和居民的承受能力。一旦中国城市的房地产泡沫破裂，就可能给中国金融乃至经济、社会带来更为严重的后果。
值得一提的是，2016年推动的房地产“去库存”和“棚户区改造”政策，构成了2015—2017年之间新一轮信贷刺激的主要政策抓手，也成为一段时间大量三、四线城市房价飙涨的关键。
作为民心工程，“棚改”政策原来意在帮助“城市棚户区”的住房困难群众“出棚进楼”。但是，在这轮大规模“棚改”之前，很多一、二线城市的房价已经上升，城市更新速度有所加快，城市内部的“棚户区”相对较少，而且，这些人口流入地城市在各轮调控后的住房库存本来就不太高，所以，地方政府自然缺乏积极性去推动“棚改”。相反，很多作为人口流出地的三、四线城市却非常积极地支持申请“棚改”政策。之所以如此，是因为这些城市在之前几轮刺激后积累了大量的商品房存量，且城市本身的“棚户区”面广量大，自然就希望利用“棚改”政策来给地方政府和开发商“解套”。在此过程中，甚至还出现了个别地区对别墅型商住楼实施“棚改”的乱象。
在推动“棚户区改造”政策的过程中，国家开发银行首先通过PSL（抵押补充贷款）获得央行资金，而地方政府在规划一批棚改项目后就向国开行申请专项贷款，再以货币化安置的方式向棚户区居民发放拆迁补偿款，“棚改”的拆迁户则以拆迁补偿款去购买本地多年累积的库存住房。
在这种直接“放水”式的强力政策刺激下，“棚改”货币化的比例从2014年不到10%跃升至2016年的48.5%，2017年更上升到50% 以上。截至2017年年末，国开行累计发放棚户区改造贷款3.4万亿元，而到2018年5月末又发放“棚改”贷款4369亿元以支持“棚改”续建及2018年580万套新开工项目的建设。
从2015年到2017年，“棚改”带来的“大水漫灌”刺激了很多城市房价的再度上涨，不少城市的房价在两年内再度翻番。现在看来，这次以“棚改”为抓手、以去房地产库存为主要目标的新一轮刺激政策不仅没有缓解一、二线主要人口流入地城市住房供应短缺的问题，反而还带来了不少三、四线城市“去库存”后地方债务过快攀升的新问题。很多三、四线城市，尤其是人口流出地的三、四线城市，在前一轮刺激政策下已经累积了相当数量的未出清存量商品房，甚至一些开发商本应支付的土地出让金都没有缴清。为了给开发商和地方财政“解套”，这些城市的地方政府自然有积极性申请“棚改”，以此获得中央政策支持下的国开行和其他商业银行贷款。
但这里存在一个非常不利的情况，就是大部分积极推动“棚改”的城市恰恰是人口流出地城市，本地产业发展和经济增长情况并不太好，所以才会在上一轮刺激后出现了大量的商品房库存。与此相反，很多人口流入地的大城市、特大城市，其商品房的库存本来就很少，地方政府就没有利用“棚改”政策来消化库存的迫切需要。结果是，这些需要大幅度增加住房供应、控制房价过快上涨并为流入人口提供可支付住房的城市，其商品房和租赁住房供应仍旧短缺，房价居高不下，甚至放水后还出现了进一步的上涨。
虽然一段时间内，“棚改”政策为很多人口流出地城市消化了不少库存，但也给这些城市带来了更多隐患，尤其是中长期的地方债务隐患。
这些城市未来能够顺利偿还银行贷款的前提，就是地方政府在“棚户区”拆迁后必须以更高的价格向开发商出让被拆迁土地，然后再用土地出让金去偿还贷款。但这些大规模推动“棚改”的三、四线城市，大部分并非人口净流入地，反而是人口净流出地。之所以“棚改”前这些城市商品房库存很高，恰恰就是前一轮刺激政策的结果。正是因为这些城市的发展前景并不乐观，才会出现“棚改”前商品房库存高居不下的局面。
因此，非常可能出现的情况是，开发商通过这轮“棚改”去库存后，不会继续在这些城市拿地，而如果地方政府无法获得“棚改”后腾出土地的出让金，就难以偿还此轮“棚改”的巨额贷款。
更不利的一个情况是，在这一轮“棚改”推动期间，很多三、四线人口流出地城市还一度大力鼓励农民工回老家城市购房。一些城市向购房的农民工提供了每平方米几百元的购房补贴，甚至还以子女到城市公立学校就学来鼓励农民工购房，结果是消耗了农村外出打工人口多年积累的现金资产，甚至还背负了相当的房贷。一旦未来经济下滑，那么由此导致的较大规模失业，就可能影响金融稳定和社会稳定。
实际上，无论现在还是未来，这些外出打工人口的主要就业地并不是他们购房的老家城市，而是目前工作的城市或其他人口流入地城市。外出打工人口积累的现金资产本来可用于自己及随迁家庭成员在人口流入地城市的短期租住支出、子女就学和升学支出，以及中长期（房价回归正常后）的住房购住支出，现在却被配置到难以提供就业且长期来看发展前景有限的人口流出地城市，这显然是一种严重的资产误配和巨大的资金浪费。
2020年新冠肺炎疫情以来，为稳增长而推动的货币宽松政策导致一线城市及部分二线城市的房价再次上扬。国家统计局公布，2021年1月，四个一线城市二手住宅价格上涨9.6%，2月四个一线城市二手住宅销售价格同比增长10.8%，其中深圳二手房价格同比上涨16%。
整体而言，我国城市的房地产市场已从供不应求转向供求基本平衡，城镇家庭的户均住房套数已经超过1套，城市户籍家庭拥有1套及以上住房的比例也超过90%，房地产主要矛盾已从总量问题转向结构性、区域性问题。一方面，全国城镇拥有两套及以上住房的家庭比例已经超过20%；而另一方面，人口净流入城市中，大部分农民工和新毕业大学生却难以支付高昂的房价和房租。

上述具有中国特色的“房地产和基础设施建设泡沫”下，还出现了以下四类主体的高杠杆。
第一，高负债的房地产企业。在中国特有的商住用地“招拍挂”制度下，房地产商为支付高地价，往往不得不高度依赖外部融资，尤其是银行体系贷款。仅以上市房企为例，截至2018年一季度末，整体负债率已经达到79.42%，较2017年年报的79.08%继续上涨，达到2005年以来的最高点。房地产行业资产负债率在28个一级行业中位居第三位，仅次于银行业和非银行金融业，其中有近一半的企业资产负债率超过70%。而且，最近几年开发商融资结构中，房地产信托、房地产私募基金和民间高利贷比例也不断增加，且利息更高于银行贷款。一旦高负债开发商不能很快回笼资金降低杠杆，不仅会带来银行坏账，还可能在房地产信托、房地产私募、民间高利贷等多点引发兑付危机。
第二，高度依赖商住用地出让金的地方政府投融资平台。地方平台公司融资主要依赖抵押商、住用地储备获得贷款，除发行“城投债”和成本更高的融资租赁、信托私募等商业融资，银行贷款比重最高，而土地抵押是获得银行贷款乃至发行“城投债”的常用选项。土地抵押贷款和“城投债”的偿还也主要依赖未来土地增值收益，特别是未来商住用地一次性的土地出让收入。因此，一旦商住用地价格在未来快速下行，地方政府还债就会出现巨大困难。
第三，高度依赖房地产和地方基础设施建设的国企和部分民企。特别是在房地产上游产业，如钢铁、水泥、有色、电力、建材乃至煤炭和铁路货运等行业，国企特别是央企依然占据较大份额。2009年大规模刺激政策后，这些行业的很多国企过度扩张产能，甚至很多还进军房地产行业，最近这几年又大幅度介入政府和社会资本合作（PPP）项目。从2012年到2017年，全国所有央企的负债累计规模从28万亿元急速扩张到51万亿元，年均涨幅13%；资产规模则从43万亿元扩张到75万亿元，5年时间增长了73.5%，年均涨幅12%。一旦未来房地产市场下行，不仅房地产开工量大幅降低，地方也将大幅收缩基础设施建设。此前因预算软约束而过度借贷的很多上游能源、原材料乃至重工业的国企就可能带来大规模坏账。
第四，家庭部门的高杠杆。2016年，人民币贷款增加了12.65万亿元，2017年更创出13.53万亿元的历史新高。这轮刺激政策导致很多二、三线城市房价上涨，结果，尽管地方政府和部分房地产企业的杠杆率保持稳定甚至有所下降，但家庭购房支出增加，导致家庭部门杠杆率的快速上升。
2016到2017年，很多地方政府在“棚户区改造”中采用所谓的“货币化安置”，加上对外出农民工等群体采取购房补贴和落户鼓励政策，激活了本地萎靡的房地产市场，确实加快了很多二、三、四线城市房地产“去库存”的速度，但同时也迅速加大了居民的负债率。根据国际清算银行估计的数据，居民杠杆率由2008年的17.9%上升到2011年的27.7%到2017年第三季度达到了48%，年均增幅近3.5个百分点，而近两年的平均增幅更是高达4.9个百分点。
进退失据的房地产调控

经过多年的发展，房地产业已长大为中国经济的支柱性行业，并为几亿城市家庭居住条件的改善做出了巨大贡献。但2009年以来，政府推动的多轮财政和信贷刺激进一步助长了城市房价的虚高。
为解决房价过快上涨的问题，各级政府出台了各种行政性调控措施。但从已有的政策实践来看，无论是房价的行政性调控，还是针对外来人口的保障性住房建设，都收效不大。人口流入地主要城市的房价越调越高，已严重脱离经济发展和百姓收入的基本面，而政府的行政性调控措施往往又扰乱了市场预期，反而加剧了房地产市场的波动。近年来，调控政策过快“变脸”，调整频繁，让各方无所适从；各级政府虽然在保障性住房建设方面做了相当的投入，但依旧存在诸多问题，如供应区域、地段与需求不匹配、地方政府缺乏积极性、基本没有覆盖流动人口等。
让我们简单回顾一下过去20多年来，城市住房体制改革和房地产调控政策的演变。
1998年7月《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号，以下简称“23号文”）的发布，标志着我国住房市场化的制度框架正式确立。在此之后，针对不同时期房地产市场形势的特点，政府的住房（调控）政策还经历了以下八个阶段的变化。
第一阶段（1998—2002年），启动住房消费。23号文中深化城镇住房制度改革的内容包括：1．停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。2．建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。3．建立了住房金融制度，包括全面推行住房公积金制度，并出台住房信贷政策，鼓励居民以首付形成购房。
第二阶段（2003—2004年），加快推进住房市场化。为进一步鼓励居民扩大住房消费并解决部分城市住房供求矛盾，2003年8月12日，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号，以下简称“18号文”）出台。建设部等相关部委为落实18号文出台了如下政策：1．更明确提出住房市场化改革方向，强调要搞活住房二级市场，尤其18号文提出要清理影响已购公有住房上市交易的政策性障碍，鼓励居民换购住房，此后规模庞大的“存量房”开始进入市场，“卖旧换新”需求大量增加。2．政府开始加强土地市场调控。提出“土地供应过量、闲置建设用地过多的地区限制新土地供应，而普通商品住房和经济适用住房供不应求、房价涨幅过大的城市，可以按规定适当调剂，增加土地供应量”。国土资发〔2004〕71号文件更规定经营性用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式供应，明确各地在2004年8月31日后，不得再以历史遗留问题为由，继续采用协议方式出让经营性土地使用权。
第三阶段（2005—2008年），政府开始加强住房市场调控。18号文及相关意见出台后，房地产投资过快增长的势头得到一定控制，但一些地方，主要是一线和少数二线城市住房价格上涨过快。为此，《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》于2005年3月26日发布，此后相继出台了如下的稳房价政策：1．税收政策。自2005年6月1日起，对个人购买住房不足2年转手交易的，销售时按其取得售房收入全额征收营业税，住房转让环节营业税免征期限由2年提高到5年。2．调整住房供应结构。明确新建住房结构比例，要求套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重必须达到开发建设总面积的70%以上。3．金融政策上开始有区别地调整住房消费信贷政策，提高个人住房按揭贷款首付比例，并从2007年9月27日起要求对二套（含）以上住房的贷款首付比例不得低于40%，贷款利率不得低于人民银行公布的同期同档次基准利率的1.1倍，且贷款首付款比例和利率水平应随套数增加而大幅度提高。4．为解决城市低收入家庭住房困难问题，2007年8月7日国务院发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出“加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。
第四阶段（2008—2009年），政府又开始采取稳增长和鼓励住房消费的措施。为应对国际金融危机和国内房地产市场销量大幅下降的情况，2008年12月，国务院办公厅出台了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，在加大保障性住房建设力度，鼓励住房消费，促进房地产市场健康发展等方面提出一系列政策措施：1．加大保障性住房建设力度，强调主要以实物方式解决、结合发放租赁补贴，解决城市低收入住房困难家庭的住房问题。2．加大对自住型和改善型住房消费的信贷支持力度，对自住型购房贷款利率实行七折优惠，五年期以上贷款利率的实际水平处在住房制度改革以来的最低水平，公积金贷款政策也在降低首付比，上调贷款限额，延长贷款期限方面进行了调整。3．住房转让环节营业税暂定一年实行减免政策。对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%，免征印花税、土地增值税。
第五阶段（2010—2014年），遏制房价过快上涨和加大住房保障力度。针对2009年以来一些城市房价上涨过快，2009年12月14日国务院常务会议决定综合运用土地、金融、税收等手段以加强和改善对房地产市场的调控。2010—2013年政府多次出台了相关调控政策，明确房地产调控以遏制房价上涨和加大保障房建设、增加普通商品住房供给为主要目标。这一阶段的主要调控措施包括：1．部分城市开始实行限购政策。2．进一步强化税收调控。营业税免征年限从2年恢复到5年，并在上海和重庆两市进行了房产税试点。3．推动差别化信贷政策。2010年10月1日起各商业银行暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款；对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民停发购房贷款；商品住房首付比例调整到30%及以上；第二套住房家庭严格执行首付款比例不低于50%、贷款利率不低于基准利率1.1倍的规定。4．进一步加快保障房建设。2010—2012年共开工建设了2400万套保障房，全面落实2013年城镇保障性安居工程基本建成470万套、新开工630万套的任务。5．运用土地调控进一步增加普通商品住房的有效供给。
第六阶段（2015—2017年），政府开始推动房地产的去库存。为解决2014年以来住房销售面积和新开工面积明显下降以及库存快速增加问题，2015年后政府逐渐将政策目标聚焦于去库存，包括：1．除北京等少数一线城市，绝大部分实行限购城市相继取消限购。但由于热点大中城市价格反弹，2016年10月后，多地再次出台限购政策。2．住房金融政策再次调整，贷款利率持续下调，并积极支持居民家庭住房贷款需求。3．再次调整税收政策。2015年3月30日《财政部 国家税务总局关于调整个人住房转让营业税政策的通知》正式发布，提出“个人将购买不足2年的住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买2年以上（含2年）的非普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税”。4．保障房建设重点开始从公租房转向棚户区改造，2015年以来开始提高棚户区改造中货币化拆迁安置的比例。
第七阶段（2017—2018年下半年），全面控制房价。针对2015年下半年以来热点城市出现的房价过快上涨趋势，以及2016年上半年热点城市周边的三、四线城市出现的地价、房价普遍上涨现象，2016年10月起政府开始加强住房用地供应管理，改进土地供应方式，严防高价地；金融方面，实施差别化信贷政策，加强各类资金监管，严防各类资金违规进入房地产市场；税收方面，加强交易环节税收对住房需求的调节力度，加快房地产税立法进度；市场秩序方面，开展多轮专项整治，严厉打击房地产企业和中介机构的违法违规行为。一些城市还相继恢复或实行了“限购、限售、限贷”等行政性措施，行政性、需求性调控有所强化。
第八阶段（2019年至今），一、二线城市房价下行后部分地方政府放松楼市调控，而为应对经济下行，中央刺激经济导致房价再度上涨，于是政府再次调控房价。2018年下半年和2019年，受中美贸易摩擦及民营企业发展动力不足等因素的影响，中国相当一些地区，特别是一些一线城市，经济增长趋缓，二手房地产市场成交量大幅萎缩，房价呈下降趋势。与此同时，国家有关部门的主要领导在2019年“两会”上强调“防止房市大起大落”，致使个别城市错误地理解了国家有关部门的房价调控政策，出台了有利于活跃房地产市场，防止房价过度下降的调控政策，对冲了近几年国家对房地产调控的实际效果。加上对违规炒房风打击不力，出现了二手房价格倒挂严重、新房抢购的社会热点，使一线城市和一些大中城市的房价越调越高。
为了抑制房价，在深圳等一线城市和一些大中城市，政府开始对一手商品房市场进行直接行政管制，房地产企业的商品房什么时候卖、卖多高价格、卖给谁等都需要经政府有关部门“备案”批准。2021年年初，一些城市对二手商品房价格也开始了价格管制，对所有二手商品房公布了所谓“参考价”，采取了房价高于政府“参考价”的卖主不能挂牌、买主不予产权过户登记等特别手段。
整体来看，在中国当前扭曲的城市住宅用地和商品房供应体制下，各级政府往往只能对楼市进行“应激性”和“反射式”的行政调控，于是我们就观察到很多其他国家从来没有见过的各式楼市行政性调控政策，例如“限房价、竞地价”“限地价、竞房价”“限地价、竞配建或竞自持”“一次竞价、综合评标”之类的多元出让，以及地方政府直接干预住宅用地“招拍挂”以避免出现“地王”等五花八门的行政性措施。
但是，近20年来中国房地产市场调控的实践表明，运用行政手段，尤其是以价格管制的方式调控房地产，其效果总体看并不成功。房地产交易环节的税收政策调整就是一个明显的例子。为了抑制投资投机性需求，2005年后，政府开始增加交易环节的税费政策，但在2008年国际金融危机后又通过降低税费来鼓励住房消费。从住房市场的运行情况看，税收政策在实现市场平稳运行、抑制房价过快上涨方面发挥的作用并不明显，但对市场交易量的影响很大，结果是，房地产价格没有被抑制，但市场波动急剧加大。
可以说，相对于目前中国居民的收入水平，我国城市的房价已极大脱离了经济发展的基本面，并严重制约了实体经济的正常发展。值得深思的是，中国城市的房地产泡沫基本上就是在过去短短10多年的多轮财政和信贷刺激下一步步吹起来的。

我国城市出现的房地产泡沫不仅和货币超发带来的投机性需求有关，而且还与地方政府对商住用地的垄断有关，但基本和中央对建设用地指标的区域配置和管控无关。这是因为，从现有城市存量用地来看，即使在沿海发达地区的绝大部分人口流入地城市，现有城市建设用地规模都完全足以支撑比现在多得多的住宅用地供应和好得多的居住条件。地方政府每年手上掌握的用地指标中只有不到30%用于居住用地，而这个比例的居住用地出让量，恰恰就是地方政府垄断供应体制下，最大化土地出让金净收益的供应量，因此，通过增加发达地区的用地指标，而不是打破地方政府对城市商住用地垄断，根本无助于房价泡沫的缓解。
如前所述，在一个正常发展模式下的城市土地和住房市场中，政府应该发挥的作用是，通过制度设计来保证城市住房的充分供应，确保房价增长和居民收入增长基本一致，同时还要确保最低收入人群，即市场水平房租都支付不起的那部分家庭获得基本的住房保障。但由于中央政府是房地产市场的调控者，地方政府却是土地的垄断经营者，即使中央希望房地产市场稳定有序发展，但这一目标必然与地方政府“财政收入最大化”的目标相冲突。
更为不利的是，过去10多年来，包括土地制度改革在内的各种结构性改革进展迟缓，一旦出现经济增速下滑，政府就习惯性地把刺激房地产市场及城市基础设施建设作为“稳增长”的手段，这很容易过度刺激房地产市场。一旦泡沫吹大，中央又不得不采取各种行政性手段来抑制泡沫，或运用刺激性政策去消化过高的库存，最后必然导致各线城市房地产价格普遍过快上涨，国民经济被房地产“绑架”。一旦因过度刺激导致房价过快上涨，经济整体杠杆率过高并可能导致系统性金融风险，此时，中央又频频出手调控，这虽然暂时抑制了住房投机的需求，但同时也更有效地压制了住宅用地和商品住房的供给，为经济下滑和下一轮刺激重启后的房价暴涨创造条件。

和“土地财政”紧密关联的另一个问题是，我国地方政府最近10多年来日益依赖“土地金融”。所谓“土地金融”，就是在城市化过程中，地方政府以“土地财政”为基础，大力搭建地方政府投融资平台来筹集各类信贷资金，为开发区、新城区扩建和新建进行大规模融资。
“土地金融”泛滥

近年来，城市政府设立了各种类型的地方融资平台推动城市基础设施建设，包括各类开发区和园区平台、交通运输类融资平台、公用事业类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等。
实践中，地方政府一般先将储备土地、国有公司股权、规费、国债收入等资产划拨注入，然后再从银行取得贷款或通过发行城投建设债券从债市融资。还有一些城市通过融资租赁、项目融资、信托私募等方式以更高利率从资本市场上融资，以缓解地方基础设施建设、公用事业项目建设资金不足的问题。
地方政府平台公司的融资有三种形式，即银行贷款、“城投债”，以及以融资租赁和信托私募为主要形式的商业化融资。其中，银行贷款所占的比重最高，而土地抵押是获得银行贷款的常用方式。据某省审计局调查，当地融资平台90%的负债来自银行，其中70%以上的贷款是通过土地抵押，偿债资金主要来自土地出让金、房地产开发收入和财政收入。虽然发行“城投债”融资的方式较为规范，但受到市场偏好的限制，很多欠发达地区难以从债券市场获得资金。虽然其他商业融资方式融资成本较高，在融资平台的整体债务中只占据较小的部分，但对一些地区，尤其是对部分县级投融资平台而言也相当重要。
无论是哪一种融资方式，土地作为地方政府的重要资产都发挥着极为关键的作用。
首先，是地方政府以土地抵押获得银行贷款。土地抵押是地方融资平台公司获得银行贷款的主要方式。《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规规定，可设定抵押的土地权利仅限于出让土地使用权，如果房产抵押涉及划拨土地的，必须先补办土地出让手续、补交土地出让金或以抵押所获收益抵交土地出让金，并且土地使用权人必须是公司、企业等经营性组织或个人。以土地作为抵押物进行抵押贷款，必须有相应的土地证书作为抵押工具。
这些土地抵押贷款在地方融资平台公司运营、开发区的基础设施投入、开发园区发展等方面发挥了重要作用，甚至房地产企业也从经营性土地抵押中获得了开发所需的资金。贷款偿还除了依靠项目本身产生的收益（基础设施等公益性项目的收益很低），更主要是希望通过开发区招商引资，带动当地工业、商业的发展，由未来土地相关税收增加和土地增值来埋单。图2.2描述了这种“以时间换空间”的融资方式。


土地抵押贷款的还款主要还是来自未来土地的增值收益。由于我国尚没有开征居住地产保有环节的税收，这种收益主要来自商住用地的一次性土地出让收入。无论是银行贷款、债券，还是信托等资本市场融资，其潜在抵押物都主要是政府的储备土地，尤其是商住用地，而一旦商住用地价格面临较大的下行压力，地方政府还债就会出现困难。
其次，是以土地为担保发行“城投债”。在这些发债的地方融资平台中，市级、县级融资平台呈现增多的势头。2007年以前发债主体主要为省级投融资平台，2007年以后市县级融资平台开始增加。众所周知，在中国目前的财政体制下，级次越低的政府，自有收入越有限，依赖上级转移支付和预算外收入的比例越高，这就使得财力较为薄弱的县市隐藏了一定的偿债风险。
土地资产和收益也是平台公司发行“城投债”的重要担保。不少“城投债”的公告中显示，有的直接以地方政府的土地或资产担保，有的由投融资平台公司之间相互担保，还有的则由为平台公司提供贷款的银行进行担保。但是相对银行贷款而言，“城投债”的债权人更加广泛，土地担保的变现也就更加困难。实际上，地方融资平台的发债成本一直高于企业债券的平均水平。
最近10多年来，随着我国政府债务，尤其是地方政府债务的迅速增加，政府债务的利息负担进一步加大。根据财政部发布的预算和决算报告，2020年中央和地方的显性债务利息负担已经接近1万亿元。地方隐性债务数量更大，利率往往更高。
总体来看，地方政府投融资平台是地方政府突破财力限制，综合运用社会资源服务经济发展的一种体制创新。但由于缺乏清晰的法规约束和风控机制，随着融资平台债务逐渐到期，其隐含的债务风险也日益对地方财政构成压力。
2008年国际金融危机之后，中央政府的多轮次信贷政策和刺激政策的负面效应开始逐步显现：在金融体制依旧被严格管制，利率也没有充分市场化的情况下，大量廉价贷款被配给发放给地方政府建立的投融资平台和具有一定垄断地位的中央和省级国有企业。前者运用贷款进一步新建、扩建工业开发区和城市新区，改善包括地铁、城市道路等在内的城市基础设施，而后者一方面运用这些贷款在国内外收购包括矿产资源在内的资源和资产，另一方面还会投入国内市场的土地炒作，这进一步推升了城市地价，加剧了房地产的泡沫化。
2008年国际金融危机后，中国政府对待出口下滑的政策反应与20世纪80年代后半期日本政府在日元快速升值后为应对经济不景气而采取的政策措施有相似之处。具体表现为，在应对因外需突然减少而导致的经济下滑时，由于财政和金融体系中都掌握了不少资源，政府就采取了大规模财政刺激和信贷宽松政策。一方面，这些刺激政策使得中国经济短期内免受过大的冲击，实现了较为平稳的过渡；但另一方面，这些政策并没有逐渐扭转既有增长模式下国内消费严重不足的短板，反而更加依赖投资来拉动增长。与日本一样，在外需遭受负面冲击之后，城市房地产市场原本就存在的泡沫被进一步吹大。
“影子银行”和地方债

与日本20世纪80年代后半期房地产泡沫泛滥并最后破裂的情况有所不同的是，中国政府2009年以来进行的直接投资及政府引导的社会投资，不仅进一步加速了城市房地产的泡沫化，而且还带来了更严重的制造业产能过剩。中国的地方政府，包括很多内地地区的地方政府，更通过投融资平台的大规模扩张，继续新建、扩建开发区。正因如此，地方政府的债务余额不断增加。
以2014年通过的《中华人民共和国预算法》（以下简称“新《预算法》”）的实施为节点，2014年之前地方政府债务规模处于不断增长的状态。根据审计署和财政部公布的相关数据，2010年年底地方政府债务余额10.72万亿元，到2014年12月为24万亿元，债务规模的年均增速为22%。新《预算法》实施后，我国开始对地方政府债务规模进行限额管理，根据财政部公布的数据，2015年和2016年地方政府负有偿还责任的债务为14.76万亿元和15.32万亿元。
一般估计，地方显性和隐性债务加起来要远远超过上述财政部公布的水平，而且平均利息也至少在5%—6%的水平，这实际上意味着一些地方政府未来不仅无法还本，甚至连付息都可能存在重大困难。
值得注意的是，地方政府的举债资金主要是用于由当地政府安排的公共基础设施项目建设所需的资本性支出，而不是用于地方政府经常性服务项目的支出，在这种“以小财政撬动大城建”的城市化建设中，地方债务问题之所以一度不那么突出，主要还是因为房地产市场的持续繁荣，地方政府可以通过“土地财政”获取巨额的土地出让金收入。但当地方政府发现土地财政本身也无法满足地方投资需求后，就开始利用储备土地放大金融杠杆，然后通过地方融资平台获取巨额融资。在实际操作中，一些城市还出现了作为抵押品的土地重复计算和多次贷款的情况；部分银行因业务发展指标考核的压力，纵容地方政府和中介机构高估抵押品价值，致使抵质押率表面充足而实际不足，抵押品被人为高估。
无论是2009年后央企进行的资源、能源产能扩张和土地购买投资，还是地方政府进行的城市基础设施、新城区和新开发区投资，在当前经济下滑、房地产市场前景不乐观的形势下，都可能因为地方政府土地出让和税收增速的下滑成为坏账，并在未来带来巨大的金融风险。
应该说，2008年国际金融危机后，虽然中国的宏观刺激政策对全球经济起到了一定的支撑作用，但其后遗症是中国能源、原材料等行业产能的过度扩张，房地产泡沫和银行的过量信贷；尤其是地方债务很快从2008年的5万亿元左右增加到2010年的10万亿元以上。之后中央开始采取了一定的信贷紧缩政策，但由于之前的刺激很多并非中长期贷款，因此面临着到期偿付的压力和项目接续的资金压力，此时银行、地方投融资平台及房地产开发商就不得不从其他融资渠道找出路。在此背景下，理财产品、信托贷款、同业业务、“城投债”出现，逐步发展出一个日益庞大的“影子银行”体系，在正规银行体系之外继续信贷扩张。据统计，贷款占社会融资比例在2008年达到73%，但到2013年曾经降到55%。直到2017年才恢复到70%的水平。
2010年后的不同阶段，我国“影子银行”的融资模式自身也出现了重要变化。2010—2013年，“影子银行”主要是通过资产驱动型的“银信合作”，来规避表内与信贷类业务相关的各种指标，如存贷比、贷款额度、投向、拨备、不良贷款等。在这个模式下，银行把不能达到放贷要求的贷款项目交给信托公司，后者经过股权质押、政府担保等增信手段将该项目做成信托产品，再交由银行向“储户”出售，利息收入在信托、银行和储户间分配。
2013—2016年，监管部门对信托和非标监管日益严格，银行通道业务的增量资金逐步转向监管相对宽松且通道成本更低的基金子公司和券商资管，即所谓“银证合作”。此时，券商作为通道接受银行委托发起定向资产管理计划，帮助银行贷款由表内转向表外。
2015年以来，利率市场化加速，银行间竞争也日益激烈，很多中小银行遭遇了“存款荒”。加上传统信贷业务缺乏优势，一些银行不得不通过同业业务进行各类违规放贷，来达到既不占贷款额度，又可以向“违规”企业贷款的目的。
总体来看，中国的“影子银行”已经完成了从无到有、从小到大的形成过程。当然，对“影子银行”规模的测算也存在不同口径的差异。根据国际清算银行（BIS）、穆迪公司和瑞银（UBS）等机构的统计，目前，中国“影子银行”规模已经达到65万亿元左右，占银行总资产规模的30%左右。而且从资金来源上讲，“影子银行”大都是“银行的影子”，各类银行理财产品也以计入资产负债表之外、监管要求偏弱的非保本类型为主，表外理财产品占比达75%以上。
一段时间，不同类型的“影子银行”发展受到鼓励，被认为是推动利率市场化和资金优化配置的渐进式改革，可以为在监管过严、利率偏低的正规银行体系下无法获得资金支持的民营企业提供资金。即使国有企业效率较低，也可以在获得优惠信贷后转借给私营企业，并带来帕累托改进。但实际情况是，资金往往在绕开监管后投向风险更高的地方融资平台、产能过剩行业国企以及房地产企业。
2013年后，由于产能过剩、地方债务比例过高，于是中央在2014年出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》以及后续整理规范地方债务的多份文件，让地方政府无论是直接通过银行信贷，还是通过发债或通过“影子银行”借钱都受到较大政策约束。
在这样的背景下，党的十八届三中全会明确提出允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施的建设和运营，之后财政部、国家发展改革委及相关部委又开始密集出台大量推广PPP模式的政策性文件，这又给地方政府带来了可以变相举债的新路径。
实际运行中，地方政府的大部分PPP项目是完全政府付费，社会资本不参与项目的论证、设计、建设和运营，而仅向地方政府提供资金，地方政府则承诺通过回购股份、支付固定收益等方式承担还本付息责任，这就形成了隐性地方政府债务。出于投资冲动和银行理财投资非标等限制，各地方在上报PPP项目时会进行“包装”。一些地方把很多以往的难点项目包装成PPP项目，从而“混入”项目库，PPP开始异化为一种融资模式。类似被异化为融资模式的还有政府投资基金和政府购买服务，由于地方政府资金饥渴症，这三类新型项目模式都不同程度地沦为地方政府的举债工具。
民营资本往往没有足够财力承担庞大公共项目，或缺乏中标所需的资源，结果是，项目优质、体量庞大的PPP项目多为中字头央企获得，尤其是很多央企本身在信贷资源获取上有优势，使PPP模式从“公私合作”（Public-Private Partnership）异化成“公公合作”（Public-Public Partnership），由国有金融机构、央企、地方政府参与并主导。地方政府和央企合作向国有金融机构借钱，把地方政府无法完成的融资交由央企完成。
上述操作模式，不仅加大了地方政府和央企的债务风险，而且很容易出现故意做大成本乃至寻租的问题。一些经济欠发达地区的PPP项目较多，退库项目也较多，而财政大省对PPP参与热情不高，反而是财政缺口较大省份如四川、内蒙古等PPP的申报项目很多。
整体来看，我国近年来广义的地方债务，即政府及政府控制的企业负有偿还义务的债务还在逐年增加，而且各种新的借贷形式层出不穷，存在规模大、成本高、结构乱、风险高等一系列问题，构成了地方债务风险的主要因素。各地方政府都依靠从事公益性项目投资、基础设施建设的“城投”或者“融资平台”举债，包括近年来非常流行的“明股实债”的不规范PPP、EPC+F（融资建设）、已被喊停的融资性政府购买服务等，地方政府都负有偿付责任。但由于未及时、足额纳入财政预算，上述多种模式的融资既加重了地方的债务负担，又存在一定的风险，有损害地方政府信用、产生违约事件的可能。虽然财政部在2019年推行了一轮“隐性债务置换”，通过财政协调金融机构对隐性政府债务进行置换，改善债务结构和降低成本，降低隐性债务的风险，但这一轮置换开展的时间不长、规模不大，从整体上来看，仍有许多存量债务未能解决。
特别需要指出，不少相对较低级别的县市政府，由于没有足够的资信和较强的正规金融系统网络关系，往往难以获得低息的融资，而这些地方政府又偏要“大干快上”，于是就只能通过本地融资平台企业去举借银行贷款、发行债券之外的所谓“非标”债务，主要是融资租赁、金融资产交易所定向融资产品、信托贷款等模式产生的债务。这些非标债务不仅相对隐蔽，而且利率显著高于银行贷款利率，此外，还存在期限短、到期后偿付压力大等问题。
近两三年来，我国产生的多起地方政府违约事件都源于这些非标债务。在中国特有的金融体系下，这些非标债务不仅牵涉地方债务，还涉及金融业的“影子银行”业务、违规募集等问题，可谓盘根错节，成为地方债务问题中的深水区。正是由于融资平台的非标债务规模过大，许多地区长期存在借新还旧的问题，产生的债务压力对地方综合财力产生了很大的挤压作用，处理不好就很容易出现系统性风险。

进入21世纪以来，中国土地征收领域表现出两个明显的新特点。
首先，征地规模迅速增加。20世纪80年代和20世纪90年代，全国年均征地面积分别为7.47万公顷和8.33万公顷，而2003年到2010年，年均征地面积上升为28.77万公顷，2009年到2017年，年均征地面积达到了31.55万公顷，其中2011年、2012年和2013年的征地面积更分别达到了56.87万公顷、51.77万公顷、45.31万公顷的超高水平。
其次，由于征地补偿过低，征地冲突一度大面积爆发。一项针对分布在四个省市1000多个被征地农户的调查显示，征地补偿费一般只够维持被征地农民6—7年的基本生活，在落后地区或者是公益性项目征地中，补偿标准更低，一般只够维持3—5年的基本生活。还有调研发现，重点建设项目的征地费标准，其实际操作方式多是先确定较低的补偿安置费用总额，再推算需要补偿的被征用耕地的产值倍数，这样做的结果就是农民的合法权益受到侵害。
国土资源部征地制度改革研究课题组发现，“一些建设项目，特别是国家和地方重点基础设施建设项目，为节省投资，采取‘省部协议’‘政府定价’的办法确定征地补偿标准”。审计署对2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计，以及对2005年度中央预算执行情况的审计也都发现，公路、水利等项目“拖欠工程款和征地补偿费，损害群众利益的问题比较突出”，“违规征地、拖欠工程款和农民征地补偿款问题严重”，补偿明显低于规定标准。
被征地后，许多农民的生活和就业受到负面影响。国家统计局2003年上半年对16个省（市、区）的2670户耕地被占用农户的调查显示，耕地被占用前后农民人均纯收入增加的占45%，持平的占9%，下降的占46%；征地时，失地农户得到安置就业的仅约占劳动力总数的2.7%，赋闲在家的约占20%。
由于强制征地、低价补偿以及缺乏争议解决机制，各地一度出现大量政府和村民之间因征地而引发的大规模冲突和群体性事件。一些地方甚至动用警力强行暴力征地，使得以征地纠纷为主的农村土地纠纷取代税费争议，成为一段时间内农民维权抗争活动的焦点，成为影响农村社会稳定和发展的首要问题。
2006年，国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设研究”课题组在全国17个省（市、区）的调查发现，土地问题是农村矛盾频发的一个焦点，其中尤以土地征用问题最为突出，2749个村庄中有村民上访的占28.9%，其中约39.4%的村民上访反映的是土地征用问题（东部地区为48.1%，西部地区为34.5%，中部地区为26%）。
张清勇根据《中国国土资源年鉴》的数据计算，发现2004—2007年国土资源部受理的群众信访中，征地信访的比例一直居高不下。人民来信中反映征地问题的一直处在70%以上，群众来访反映征地问题的也多在50%—60%甚至以上，而因征地引起的群体性事件一度占全部农村群体性事件的65%以上，以征地纠纷为主的农村土地纠纷成了农民维权活动的焦点，以及影响农村社会稳定的首要问题。
作为应对，2004年中央建立集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议机制时，专门设立了“农村土地征用专项工作小组”，各级政府也都组建了“农村土地征用问题专项工作小组”。
21世纪初以来，征地矛盾成为中国城乡土地问题的焦点所在。既有研究多从“分税制”改革后地方政府缓解财政困难的角度出发，考察地方政府的工作重点如何在20世纪90年代中期以后，由“经营企业”转向“经营城市”、由发展企业转移到以土地开发为主的城市化。另一些研究则指出土地使用制度改革深化、土地资本化、二元土地制度缺陷以及住房体制改革的作用。但应该指出，这些研究都忽略了带来这些转变的结构性因素和体制性因素。
与政府将农用地转为国有建设用地的征地行为相对应，改革开放之前中国农村发展的社队企业，20世纪80年代迅速增长的乡镇企业，乃至20世纪90年代各地农村，各种以合法、非法方式持续不断占用的农地，其实早就带来了巨大的集体经营性建设用地存量，并逐步开始发育出各地集体经营性建设用地的出让和转让市场。
由于传统征地制度带来的各种社会矛盾，同时考虑到集体经营性建设用地入市一度给村民、村集体带来的明显收益，2020年开始实施的新《土地管理法》同时对征地制度和集体经营性建设用地制度进行了较为重大的调整。

中国的征地制度有一个较长时间的历史演变过程，“高强制、低补偿”一直是新中国成立以来征地制度的总体特征。1998年在修订《土地管理法》时，原来拟定的草案本意是希望改变这个情况，尤其是缩小征地范围，但结果是不仅未能改变征地的强制性特征，反而加大了强制性，其根本原因在于20世纪90年代中后期，地方政府面临因分税制及经济放缓所带来的巨大财政压力，因此征地强制性增加可以被理解为中央为了减缓地方政府因“分税制”后财权下降、发展激励不足所采取的补救性行动，是当时中央为帮助地方度过增长乏力期采取的法律举措。
21世纪初以后，中国经济增长明显加快，但征地制度改革的进展依旧非常缓慢，征地的强制性有增无减，征地范围的缩小也非常有限。为什么会出现这个情况？
从1999年到2019年的20年间，不仅是新中国成立以来经济增长速度最高、政府财力增加最多、综合国力上升最快的时期，也是因地方政府大规模强制性征地带来社会矛盾最多的时期。至少从2002年开始，中国经济就逐步走出1998年前后的增长低迷期，进入新一轮“黄金增长期”，而地方政府大规模、强制性低价征地带来的征地冲突和社会矛盾也正是在这一阶段出现激增：因征地引起的群体性事件一度占全部农村群体性事件的65%以上，以征地纠纷为主的农村土地纠纷成为农民维权抗争活动的焦点，甚至是影响农村社会稳定的首要问题。各级政府部门，尤其是中央政府，对此阶段大规模、强制性低价征地引发的巨大社会矛盾，都有相当清楚的了解，学术界基本上也是一边倒地不断主张征地改革，尤其是呼吁和建议缩小征地范围和提高补偿标准。正是为应对日益增加的社会矛盾，中央政府才推动多个轮次的征地制度改革，乃至整个城乡土地制度改革的试点工作。但总体来看，至少到2020年新法出台前，1998年《土地管理法》及其实施条例和释义，仍是征地领域的主要制度安排，在长达20年的时间里，征地改革不仅进展极为缓慢，改革试点的实质内容也不多。张清勇认为，征地制度改革的阻力主要来自四个方面。一是产业部门，二是依赖土地发展经济的地方政府，三是土地行政主管部门，四是为发展经济必须压低土地成本的思维方式。
本书第一章对中国此阶段增长模式形成背景及运行机制的讨论，有助于解释20年间征地改革进展缓慢的原因。一方面，20世纪末和21世纪初为拉动增长，特别是充分利用2001年12月加入世贸组织后国际市场大开的机会，迅速增加出口，中国逐步开启了“国际和国内两层逐底式竞争”；另一方面，随着城市住房体制改革的推进，以及经济增长和城市居民收入水平提高后对服务业需求的增加，包括房地产业在内的第三产业逐步进入了一个加速增长的阶段。当越来越多的城市通过加入“国内逐底式竞争”参与全球市场的“国际逐底式竞争”后，“第二产业对第三产业的强化型溢出”效应开始强化：如果本城市不能在招商引资的竞争中以廉价土地和补贴性基础设施（以及放松劳工和环境管制）成功发展本地制造业并顺利实现出口，不仅制造业直接带来的税收将没有着落，本地制造业繁荣后间接带来的，往往也是地方独享的，且数额上甚至更为重要的房地产业、服务业相关税收及商住用地出让金，就更没有增加的可能。这一阶段，中国增长模式的本质就是以出口带动制造业投资，以工业化带动城市化，以工业园区带动新城区建设及本地商业、房地产业发展。在这个模式下，通过强制征地和有效操控各类土地出让数量，地方政府就可以推动制造业对服务业发展的溢出效应，并全面捕获制造业增长带来的商住用地“增值溢价”。
在这种以“土地财政”为核心的工业化和城市化模式下，每个参与国内“逐底式”招商引资竞争的城市，都不得不想方设法降低工业用地价格，持续加大对本地各类工业园区的基础设施投入。基础设施建设不断升级，唯有如此，地方政府才能把刚刚征来的“生地”转化为制造业厂商可直接使用的“熟地”。
那些没有做出此类巨大投入来“优化投资环境”的城市，很容易在日益激烈的招商引资竞争中处于劣势。不仅本地的工业化难以启动，地方财政的收益更是无从谈起。更重要的是，地方政府征来的土地中，有高达40%—50%要用作基本没有净收益甚至还经常亏钱的工业用地，15%—20%要用作完全靠财政投入的基础设施和公益事业用地，只有30%—40%的土地可以用作带来净收益的商住用地。要实现商住用地出让并最终获益的前提条件，是本地工业用地出让、制造业产能实现且产品销售完成，而这一般需要两到三年的时间。因此地方政府当然希望尽量保持土地征收的强制性，并单方面制定和尽可能压制征地补偿标准。
根据第一章所述，还要考虑在我国特定经济增长模式下中央和地方政府各自扮演的角色。为应对20世纪90年代中后期的经济疲软，中央和地方分别采取了各种“稳增长”的政策措施。实际上，1998年对《土地管理法》的修订可以被理解为中央政府试图部分减缓“分税制”对地方激励产生的负面影响，是中央政府为应对当时经济低迷、增长乏力而采取的举措之一。事实证明，上述法律措施，与其他中央和地方政策举措共同发挥作用，使得中国经济较快走出了困局，并在2002年进入了一个由出口和房地产“双引擎”推动的“黄金增长期”。
但上述政策和法律措施，与过去20年中国经济的主要结构性变化一起，推动中央和地方全面卷入了“国际和国内两层逐底式竞争”，城市发展中还出现了“二、三产业交互强化型溢出”效应。一旦“国际和国内两层逐底式竞争”和“二、三产业交互强化型溢出”两个效应发力并相互强化，各个地方政府就会越来越深地卷入以工业开发区为主战场的招商引资竞争，而且也只能通过新城区建设和相应的商住用地出让，来覆盖工业园区、新城区建设的征地成本和巨额基础设施投入。
正是自1998年《土地管理法》于1999年起实施后，伴随着工业化和城市化的加速，我国征地的规模开始剧增。与此对应，总土地出让面积也有相似水平的快速增长，之后逐年有所下降。
到21世纪初，当中国经济逐步走出低迷状态后，一些先行地区才刚刚从“强制征地、贷款建设工业区—招商引资带来制造业长大—贷款建设新城区并出让商住用地获得出让金—政府偿还债务”的闭环中尝到甜头，当然不会轻言放弃，而后发地区连“贷款—还款”闭环都还没有完成，更缺乏意愿退出区域竞争。
一些地方政府甚至想方设法尽量降低支付给失地农民的现金补偿，例如承诺给失地农民在达到一定年龄后可领取社保（退休金）等政策，这实际是把当前的矛盾直接后移给未来的各届政府。
不能否认，在一些特定情况下，地方政府不得不做出适当的经济让步，希望用“人民币来解决人民内部矛盾”，尤其是当被征地农民具备较强组织能力，不断进行抗争且难以压制时，这种情况更容易出现。然而，总体来看，强力压制征地矛盾和降低发展成本仍是大部分地区城市政府采取的行动。这就解释了为什么2008年国际金融危机之前，中央和地方政府在出口及经济高速长大期一直缺乏动力推动征地改革。
2008年国际金融危机爆发后，中央为加大内需推动的经济刺激政策，依旧依赖既有征地制度的配合，并为地方政府建设更多新城区和工业开发区创造了便利条件。此时，地方政府首先利用中央宏观刺激释放的流动性，大力建设新城区和发展本地房地产业，然后再反过来补贴本地工业开发区的新建和扩建，结果是征地体制的改革被进一步推迟。
总之，我国既有的经济增长、工业化和城市化模式，塑造了一个逐步自我强化，且各方参与者一旦卷入就“欲罢不能”的格局。本书第一章所提出的分析框架不仅可以解释为什么中国现有增长模式会出现严重的路径依赖，还可以解释地方政府为什么会在“土地财政”和“土地金融”中越陷越深，哪怕后者带来的增长效应越来越小、地方债务越来越大。
一旦更大规模征地带来的社会矛盾再度凸显，城市地方政府招商引资难度急剧加大，而房地产市场却出现后劲不足的情况，到那时，地方债务就会加速累积。这就又把我们拉回到和20世纪90年代末期相似的逻辑：如果经济较快下行，即使中央希望通过《土地管理法》的修订实现征地改革的突破，但现实中却找不到地方政府积极配合中央改革的充分理由。

新《土地管理法》的出台历程

在1998年《土地管理法》中，征地制度最令人诟病的，就是征地权的行使加大了单方面的强制性。尽管2004年修订的《中华人民共和国宪法》第十条提出，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但相关法律并没有去规范非公共利益性质的征地行为，而是把包括基础设施、政府部门、公立学校和医院等公益目的用地，以及包括工业仓储、商业、办公、商品住宅之类的非公益目的用地，都全面纳入了政府的征收范围。
在经历了21世纪初以来征地面积的大规模增加和强制性征地引发的巨大社会矛盾之后，2008年的党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”，“做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障”。
到2013年，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更要求“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。
党的十七届三中全会和十八届三中全会的相关决定显然希望缓解既有征地制度过高强制性带来的弊端，在缩小征地范围的同时，提高土地征收的补偿标准。经过长达20年的征地实践，既有征地体制带来的问题已日益突出，不仅在一些地区恶化了地方政府和广大被征地农民的关系，而且还助长了地方政府过度依赖“土地财政”和“土地金融”并超常规建设城市基础设施的倾向。
正是由于中国现有经济增长、工业化和城市化模式塑造的利益格局存在一个内在的自我强化机制，制度经济学中典型的“路径依赖”在这一阶段逐步展现。虽然党的十七届三中全会和十八届三中全会制定了征地制度改革的相关决议，明确了“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”、“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”的改革方向，但改革的实际进展依旧非常缓慢。
只是到了2015年2月，全国人大常委会才授权国务院在33个试点县（市、区），突破既有《土地管理法》《城市房地产管理法》中的相关法律条款，开始了2000年以来第三阶段、第四轮次的农村土地制度改革试点；2015年6月，33个试点县（市、区）的试点实施方案经国土资源部农村土地制度改革三项试点工作领导小组批复，试点工作全面启动；到2017年9月，“由于农村土地制度改革试点任务重、要求高，为深入探索和总结试点经验，更好地支撑《土地管理法》修改，综合考虑试点进展情况和《土地管理法》修改进度”，中央又决定将原来计划于2017年年底结束的试点工作延期一年至2018年年底；到2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议通过决定，“试点期限延长一年至2018年12月31日。延长期满，国务院应当就暂时调整实施有关法律规定情况向全国人民代表大会常务委员会做出报告。对实践证实可行的，国务院应当提出修改相关法律的意见；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”。
2018年年底，中央政府开始对农村土地制度改革三项试点经验进行系统评估、总结和验收。2019年《土地管理法》的修改工作最终完成并向全国人大提交后，该法终于在2019年8月27日由第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过，2020年1月1日开始实施。
由于这次修法之前的试点工作存在“试点范围窄、试点地块少、试点进展慢、信息披露少”等问题，即使相关部门做了大量努力，广泛汲取了各级政府相关部门、学术界乃至各行业的意见和建议，但新法在征地改革有所进展的同时，依旧保留了一些容易引起争议的条款。
新《土地管理法》的主要调整和争议

在2019年修改后颁布的《土地管理法》中，新增第四十五条首次引入了为“公益利益需要”可以依法实施征收的规定：
为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：
（一）军事和外交需要用地的；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；
（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；
（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

从上述新增的第四十五条看，新《土地管理法》以部分列举与概括的方式明确了土地征收的范围，意图是缩减征地范围，把真正的公益性用地通过征收方式从农民集体所有转化为国有，然后再提供给相关的公益事业使用。
但新《土地管理法》引起最大争议的地方，恰恰就是只对“公共利益需要”进行了部分列举，特别是其中第五项“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”可以依法实施征收。虽然该条款的后半部分还追加了“第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划”这个限定，并规定“第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准”，但“成片开发”可以依法实施征收的问题很快成为新《土地管理法》争议的焦点。
按照自然资源部相关负责人的解释，把“成片开发”纳入可以征地的情形，是为“在征地范围上与经实践检验比较可行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接，同时将成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大”。
但到底如何拿捏“成片开发”的适用范围，中央自然资源主管部门显然希望听取更多意见和建议后再制定相关的标准。晓叶指出：“出于稳妥的考虑，2020年6月5日自然资源部发布公告，公开征集土地征收‘成片开发’标准的意见建议。”为此，法学界、公共政策研究者、实践管理者也展开了热烈的讨论并给出了非常不同的思路。
第一种思路是必须以开发用途来界定“成片开发”的公益性。因为从新《土地管理法》条文设置来看，“成片开发”可以依法实施征收的前提是“公共利益需要”，而“公共利益需要”等同于开发后土地用途必须为公益性质，即只有公共服务设施项目建设才可以征收土地。但考虑到目前土地出让收入仍是大部分城市政府进行基础设施建设的主要资金来源，也有一些主张出于平衡开发成本的考虑，建议“成片开发”后的土地用途可以不完全是公共服务设施项目，但公益性用地在开发区域的土地利用结构上应该占据主导地位。
第二种思路则认为，“成片开发”土地征收不应局限于土地用途是否体现公共利益，而应看征收后的土地收益分配是否用于公共利益，即土地征收的公共利益不体现在前端的土地用途上，而应该体现在后端的土地收益分配环节。既然过去20多年中，地方政府通过“土地财政”在城市规划区内的建设都可以被视作公益性开发，那么“成片开发”带来的综合社会经济效应是衡量其公益性的重要依据。
第三种思路强调，既然称为“成片开发”，那么只要达到一定规模就可以按照开发规模实施分层审批。例如，张茂鑫、吴次芳就提出，鉴于不同区域“成片开发”规模尺度把控的复杂性和现行规定，开发规模的设定应具有弹性，既要确保规模经济，又要防止城市低效蔓延。按这种思路，无论是工业、商业类的经营性用途，还是住宅开发，只要达到相应开发规模，报上一级政府批准备案后就可以实施征收，甚至根据国家战略发展需要，还可以适度放宽上述规模要求。
与第一种思路强调“成片开发”的公益性，并要求公益性用地为主才能实施征收的想法不同，第二种和第三种显然更为接近的思路，都认为“成片开发”不应局限于土地用途是否要直接和主要体现为公共利益用途，而应该考察征收后的土地收益分配是否用于公共利益。与第二种思路相比，第三种思路只是增加了“成片开发”不同级别政府审批规模方面的要求。显然，第二种思路和第三种思路基本上延续了《土地管理法》修法之前地方政府的征收模式，就是不问土地用途，只要达到所界定的“成片开发”规模都可以依法实施征收，因此也比较符合地方政府继续大规模、低成本征地的期望。
比如，陈力、陈瑶恬就提出，武汉市目前实行的“统征储备”模式值得借鉴：“以整村征收而非按项目征收的方式开展工作。各区土地储备中心在区人民政府的组织下对‘旧村’改造规划范围内的集体所有土地实行一次性统征、一次性报批、一次性储备，并对所有储备土地进行必要的前期开发和管护，在收储完毕达到上市条件后，按照规划要求和招商情况，分期出让土地进行建设。这种方式有效保障了区域统筹开发和被征收人的公平合理补偿，避免了开发建设中由于实施周期、征收时点不一致带来的同地不同价补偿现象引发的社会矛盾；同村人之间按照统一标准进行补偿，也有利于项目推动，缩短储备周期。”
又如，叶斌依据南京的经验提出：“土地征收行为一般分布在四种地区。第一种是城市新城新区建设地区……第二种是建成区及城郊接合部的插花地，包括建成区既有的农村集体农用地和建设用地，以及城郊接合部的插花地，城市需要对这类插花地填平补齐；第三种是在建制镇规划镇区范围的土地，镇区内有很多空地，镇区外围有向外发展的规划空间……第四种是城市开发边界外的广大的农村地区点状新经济用地。”
但有学者对上述第二种和第三种思路提出了不同看法，例如，唐健就指出：“新《土地管理法》中关于公共利益的界定，很大程度上借鉴了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。对比两部法律对公共利益的定义，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五款中明确规定旧城改造是公共利益，在新《土地管理法》中没有明确界定，而是统称为成片土地。那么，成片土地开发中除了旧城改造外，还应包含哪些类型？对于纳入其中的类型，如各类园区、城市新区，以及商品房开发是否属于公共利益范畴？”
唐健提出：“上述问题也许可以从刚结束的农村土地制度改革中寻找答案。农村土地制度改革的任务之一就是征地制度改革。了解征地制度改革试点地区是如何缩小征地范围、界定公共利益的，对于制定成片土地开发标准有借鉴意义。整齐划一的土地管理模式已难以回应实际需求。针对争论问题，农村土地制度改革实践已有探索。如对于开发区、工业园区是否一定征为国有，可以参考成都蛟龙工业港和广西北流集体建设用地入市试点在集体土地上建立工业园区的经验，也可以借鉴广东等省份对城市范围内的城市更新、‘三旧改造’是否征为国有由原权属人自由选择的做法。”
“成片开发”实施征收和集体用地入市的协调问题

讨论到此，可以看出关键在于如何处理2020年新《土地管理法》“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内”的“成片开发可以依法实施征收”条款和“集体经营性建设用地入市”条款之间的关系。两者是并行不悖，还是只能二中择一？
2020年新《土地管理法》第六十三条规定：
土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠予或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠予、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。
显然，对地方政府而言，在“土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内”，经“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地”，就自然会面临如下两种前景：第一，市县政府继续征地，但需“经省级以上人民政府批准”；第二，政府选择不再征地，允许原有依法登记的集体经营性建设用地，或者通过空间置换后新创设的集体经营性建设土地直接入市。
从前述讨论可以看出，各方争议焦点是如何协调“成片开发”实施征收和集体经营性用地入市两者之间的关系。一些学者强调对“成片开发”实施征收必须设立较高的门槛，而不能只依据土地出让金使用方向，或征地规模来决定是否符合“成片开发”，达不到这个门槛则宁可不实施征收，但允许片区内的集体经营性建设用地入市。
他们认为，如果跟《土地管理法》修订前一样，只要是“土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内” 的“成片开发”，不管什么用途都可以进行征收，那么如何保障这个范围内失地农民和村集体的利益？又如何实现集体经营性用地入市这个有利于维护农民利益的农村土地改革方案？
不可否认，上述担忧确有相当的道理，但过度强调集体经营性建设用地入市并约束“成片开发”实施征收却可能带来严重的问题。例如，当地方政府原来拟“成片开发”实施征收的片区内是集体经营性建设用地，而且也达不到“成片征收”设立的较高标准，那么当然可以让后者直接入市。但如果片区内都是农地或主要是农地，地方政府却可能因为难以达到“成片开发”的实施标准而无法进行征收，但这些农地显然也不能以集体经营性建设用地方式入市，难道这块土地就不能开发了吗？
又如，当地方政府希望将某块集体经营性建设用地征转为国有后再进行房地产开发，而且这块地的“最高最佳用途”确实是商品房开发，那么就只有“成片开发”实施征收这一条途径，因为目前集体经营性建设用地不能直接进入商品房用地市场。此时，地方政府将因难以达到“成片开发”实施征收的较高标准，而不得不放弃征地。
换句话说，在集体经营性建设用地入市还受城市规划和土地用途管制限制，而无法进入城市商品住宅用地市场的前提下，过度限制“成片开发”不仅不能提高集体经营性建设用地入市的增值空间，大概率还会压缩地方政府继续通过征地进行城市建设，尤其是供应商品房建设用地的空间。
如何理解20世纪90年代中期以来逐渐兴起的中国增长模式？为什么经过1994年和2002—2003年的两轮财政集权，地方政府“大干快上”工业开发区和新城区的激励反而逐步增强？如果不存在一个以地区生产总值增长率为主要依据并进行提拔的“地方主官考核体制”，地方政府发展的激励来自何方？哪些更根本的因素推动了过去25年中国经济的持续增长，还同时导致了地方财政收入比例的先降后升，并引发了“土地财政”“土地金融”的兴起？

继2020年6月5日就土地征收中的“成片开发”标准向社会公开征求意见和建议后，自然资源部2020年10月20日提出了《土地征收“成片开发”标准（试行）》（征求意见稿），并再次公开征求社会各界意见，最终于2020年11月5日印发了《土地征收“成片开发”标准（试行）》（以下简称《标准》）。
该《标准》要求：
三、县级以上地方人民政府应当按照《土地管理法》第45条规定，依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，组织编制土地征收成片开发方案，纳入当地国民经济和社会发展年度计划，并报省级人民政府批准。
土地征收成片开发方案应当包括下列内容：
（一）成片开发的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况；
（二）成片开发的必要性、主要用途和实现的功能；
（三）成片开发拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划；
（四）依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例；
（五）成片开发的土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估。
前款第（四）项规定的比例一般不低于40%，各市县的具体比例由省级人民政府根据各地情况差异确定。
《标准》还要求：
五、省级人民政府应当组织人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、环保、产业等方面的专家组成专家委员会，对土地征收成片开发方案的科学性、必要性进行论证。论证结论应当作为批准土地征收成片开发方案的重要依据。
六、有下列情形之一的，不得批准土地征收成片开发方案：
（一）涉及占用永久基本农田的；
（二）市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的；
（三）各类开发区、城市新区土地利用效率低下的；
（四）已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的。
七、本标准自公布之日施行，有效期三年。
总体来看，自然资源部在“成片开发”标准制定中设置的门槛相当之高，远远没有达到地方政府“不问用途，只要达到和城市级别相应的成片开发规模就可以依法实施征收”的期望。除了满足各种程序性要求并达到城市现状用地效率等标准外，有关公益用地比例的条款最值得关注。
虽然在工作标准具体实施上给了省级人民政府一定的自主权，但依旧要求“依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例”一般不低于40%。
实际上，绝大部分城市新开发的片区很难达到各类公益性用地面积比例不低于40%的要求。即使是商品住宅片区，因其道路、公立学校和医院、公园绿地用地较多所需的公益用地面积比例最高，一般不会需要40%的公益用地。
这就意味着《标准》给地方政府对成片开发实施征收设置了一个过高的门槛。如前所述，这个过高的门槛可能带来如下问题：如果政府希望把一片农村土地，无论是现状的农用地和/或现状农村集体建设用地（如工业用地或有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地），规划用于进行以工业、商业为主的开发建设，地方政府就必须安排40%的公益用地才能实施征收，否则还不如允许集体经营性建设用地直接入市，但在集体土地入市的相关利益分配没有谈妥的情况下，地方政府又不可能像在国有土地上那样进行高标准的投入。
如果地方政府规划某片集体土地进行以住宅为主的开发建设，但难以达到上述40%公益用地比例的要求，当这些集体土地是农地时，也不能以“成片开发”方式实施征收。但即使这些土地是集体建设用地，在现有政策框架下仍不能进入城市的商品房用地市场。此时，地方政府只能放弃征地。
如果严格执行上述政策，那么当地方政府发现确实难以达到40%标准时，可能会允许集体经营性建设用地只能用于工业或商业、办公用途并直接入市。但这又意味着地方政府不能再考虑征收存量集体建设用地转化为商品住宅用途，甚至还意味着地方政府不能再征收农用地进行任何的工业和商住开发，除非地方政府通过用地规划满足上述40%公益用地比例的要求。如前所述，要实现40%公益用地比例要求的难度相当之大。地方政府非要征地的话，就只能显著提高其中住宅建设地块的净容积率，并同时规划出一个超出实际需求的公益用地面积。
还有一种地方政府可能采取的应对措施，就是通过跨年度片区规划来规避40%的公益用地比例要求。例如，地方政府会想办法尽可能划大征收片区的范围，然后做出一个多年度的规划开发方案并将整个片区中用于公益的大部分土地，尽可能安排在跨年度规划的最后少数年度，然后等待《标准》三年的试行期满后再去集体施压寻求调整标准的机会。
如果实践中地方政府采用了后一种方法，且合理预期三年试行期结束地方政府施压后中央调低了40%的标准，就意味着现有《标准》并没有发挥出限制地方政府过度征地的效果，或者可以说现有《标准》在实施中无效。一旦三年后调低了这个标准，地方政府基本上就实现了其所期望的“不问用途，只要达到界定的成片开发规模，都可以依法实施征收”，这基本上又回到了2019年《土地管理法》修订前的情况。
一个“成片开发”实施征收的解决方案

我们认为，可以考虑如下思路，解决目前“成片开发”实施征收工作标准带来的问题，即采用如下的工作标准认定方法，在40%公益用地面积的比例认定中，除包括直接用于基础设施和公共服务的用地，还可以包括为这些基础设施和公共服务建设融资所需的“融资地块”面积。
毕竟地方政府在征地之后肯定要出让一部分土地，才能为本片区公益建设筹措资金。因此，只要这部分“融资地块”出让所获资金都用于本片区的公益建设，就有充分理由将这部分融资地块计入40%的公益用地。
这一方案可以避免如下两种不利局面：或者地方政府发现根本达不到标准而难以实现成片开发征收，或者地方政府不得不规划超出实际需求的公益用地再进行成片开发征收，并带来诸如开发地块容积率过高，甚至难以实现经济平衡的情况。
实际上，上述思路也有其他国家、地区“土地重划”的经验数据支持。在世界各地的“土地重划”和城市更新中，有以抵费地（含公共设施用地和拍卖以为公共设施建设融资的土地）的名义，由土地所有权人承担土地重划的成本，从而实现增值收益平衡的做法。例如，在德国，城市建设中有30%—35%的土地来自土地重划。该国法律规定，重划项目中用于公共基础设施的用地占25%，为此所需的融资地占5%；在日本，全国城市30%建设用地通过土地重划获得，该国法律规定重划项目中用于公共基础设施用地和相应的“融资地”占比在20%—25%之间，一般不超过30%；韩国首尔84%的土地通过土地重划获得，而法律规定重划项目中用于公共基础设施的用地占30%，融资地占10%；在我国台湾地区，城市建设35%的土地来源于市地重划，根据台湾的相关规定，市地重划中公共基础设施用地和抵费地的比例以不超过45%为限，实践中一般公共设施用地所占比例为35%，抵费地为10%。
上述“土地重划”的操作实践和相关经验数据表明，“成片开发”中纯公益用地面积40%的比例显然过高，确实会降低城市规划和土地利用的经济合理性，但如果40%的面积中可以包括相应的“融资地”面积，就不仅具备规划的合理性，而且还有逻辑的合理性。
相反，如果因坚持纯公益用地比例40%的要求而导致地方政府难以继续征地，那么一些城市本来可以而且也应该进行的征地及相关建设就难以启动。当然，一定有人会争辩说，这样不就最终实现了限制地方政府过度征地的目标？限制政府过度征地后，不正好可以推动“集体经营性建设用地入市”？
答案是未必。因为地方政府完全可以采取规划限制等多种手段不批准集体经营性用地入市。即使假定地方政府不刻意限制，而是尊重集体经营性用地入市的权利，按刘守英提出的“权利在前、规划在后”，是否集体建设用地入市对村集体、村民而言就一定是最好的利益保障呢？
对这个问题要有一个更为准确的回答，必须首先回答如下几个更基本的问题：推动集体经营性用地建设入市的改革最终要实现什么目标？如果“成片开发”继续实施征收，是否就一定意味着继续传统的征地模式？是否可以在“成片征收”中以更高补偿有效保护农民和村集体的利益？就短期乃至中期而言，如何有效协调高度依赖住宅用地出让金的地方政府和财产权益应得到更有效保护的农民之间的矛盾？长期来看，我国城乡接合部的农村集体土地应该逐步走向全面国有化，还是应该保持集体所有制？

集体经营性建设用地的概念

根据现行《土地管理法》，农村的集体建设用地包括如下三种类型：一是村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地；二是乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地；三是农村集体经济组织兴办企业或者和其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，也就是农村集体经营性建设用地。本节集中讨论第三类土地的入市问题。但需要指出的是，近年来我国允许村集体在农民自愿的前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地。因此，第一类、第二类集体建设用地也可能转化为第三类并入市。
根据相关测算，可大致估计出我国农村集体经营性建设用地的存量规模接近5000万亩，主要分布于如下三个区域：第一是沿海地区，随着改革开放以后农村工业化的推进和出口导向型发展战略的实施，大量非农产业在集体土地上生长和扩张，形成在集体土地上长出的工业和城镇；第二是在不同类型城市的城乡接合部地带，在政府征收土地推动城市不断外扩的同时，农民集体也利用集体存量建设用地和宅基地发展非农产业；第三为传统农区，存量集体建设用地量大面广，近年来，其中有不少以指标交易方式，或用于城镇建设，或用于农村产业发展。
首先，在上述三类区域中，沿海地区不仅集体经营性用地数量大，分布也很广，尤以广东、江苏、浙江最盛，主要形成于20世纪80年代和20世纪90年代。当然，三省的发展模式也不尽相同，江苏、浙江以工业园区和小城镇发展为主，地方政府对用地的管控较强；广东以出口导向企业发展为主，用地的形成受市场影响很大，地方政府控制较弱。
其次，城乡接合部也是集体经营性建设用地分布较多的区域，且在空间上更为集中，利益关系也更为复杂。此类用地在各城市的周边都有，尤以大城市、特大城市的周边居多。既有本地企业占地，也有外地流动人口从原住民租用从事各类产业的用地。据估计，北京、广州、武汉、太原、西安、郑州这几个城市的“城中村”面积分别达到190平方公里、266平方公里、214平方公里、215平方公里、144平方公里、70平方公里。
最后，广大传统农村地区也有不少的集体经营性建设用地分布，从全国看，总量甚至有可能超过前两类地区的用地面积，主要是过去的村办企业和乡镇企业用地，但其中不少现在已处于闲置状态。据估计，全国农村居民点的2.48亿亩用地规模中，闲置地近三分之一，废弃地近四分之一，土地整治潜力达到上亿亩，其中近半数是集体经营性建设用地。
上述各类集体经营性建设用地中有大约五分之一的“非法”用地，总数有1000万亩左右。其中，1978年以前的社队企业用地以及1987年《土地管理法》实施前的乡镇企业用地，总数大约3000万亩，虽然审批不规范、手续不完善，但应该尊重历史可不算为“违法用地”。此外，过去的违法用地经过执法处理并予以保留的用地不再是“非法”用地。最后，各地集体经营性建设用地存量中都不同程度地存在着“非法”用地。
在空间上，前述三类区域集体经营性建设用地都有一定比例的“非法”用地，其中以沿海地区和城乡接合部的“非法”用地居多，而内地和传统农区集体经营性建设用地中的“非法”用地相对较少，但近年来也有增多的趋势，并得到地方有关部门的支持。例如，许多农户出租房屋给投资人开办酒吧街、餐饮街、民俗街等，受到旅游和文化部门的支持；一些地方利用集体土地开办滑雪场、度假村等，得到体育和旅游部门支持；还有一些地方出租土地和房屋办企业，当地农村经济管理部门也乐见其成。这些被称为土地“黑市”或隐形市场，在我国的中西部省份也普遍存在。
综上，农村集体经营性建设用地构成复杂，其中缺乏合法手续的用地占相当比例。这就要求政府一方面要尊重历史，实事求是，合理解决遗留问题，尽可能盘活利用存量用地；另一方面，也需要合理制定“非法”用地处置政策，防止形成“负向”激励。
集体经营性建设用地入市的巨大挑战

到目前为止，集体经营性建设用地入市在使用权能上依旧受到相当程度的限制。现有法律规定，对于集体经营性建设用地，无论是所有权的权属人，还是通过初次流转获得使用权的权属人，以及通过再次流转获得使用权的权属人，都可以在符合规划和用途管制的前提下，利用集体土地从事工业、商业、旅游等经营性活动。
从2017年开始，国土资源部、住房和城乡建设部又开始在多个城市推动集体建设用地建设租赁住房试点。可以肯定的是，未来相当长一段时间，我国将不仅严禁集体经营性建设用地用于商品房开发，而且在集体建设用地上建设的商品化住房将依旧属于非法“小产权房”，并且近年来各地也显著加大了对此类违法建设的查处和拆除力度。
之所以会出现上述情况，是因为住宅用地出让金目前已经成为地方“土地财政”的主要支柱，或者说是地方财政的“命根子”。在缺乏替代性财源的情况下，如果允许集体经营性建设用地直接进入城市普通商品住宅的用地市场，不仅很多地方政府的财政利益会受到显著的负面影响，而且马上会对已严重泡沫化的城市商品房市场带来巨大的冲击。不仅地方政府难以协调“小产权房”购买者和城市商品住房购买者之间的巨大利益差异，甚至还会引发严重冲突。出于这个考虑，不仅地方政府坚决反对，中央政府也不敢轻易进行这样的政策调整。
这就回到前文讨论的焦点问题，即如何协调新《土地管理法》允许对“成片开发”实施征收条款和允许“集体经营性建设用地入市”条款之间的关系。在地方政府高度依赖住宅用地出让金的现状下，短期甚至中期都不可能推动集体建设用地进入城市商品房用地市场，而只能进入工业及商业用地市场。虽然2017年开始，中央就集体建设用地进入城市租赁住房用地市场允许进行试点，但到目前为止，由于担心影响财政收入，地方政府的积极性依旧不高，规模也相当之小。
在这种情况下，我国未来推动集体经营性建设用地入市的前景到底有多大？
在扣除基础设施和征地补偿成本之后，地方政府在“逐底式招商引资竞争”中提供的工业用地净地价往往非常之低，甚至很多地区还在土地出让和投资到位之后返还一半乃至全额的土地出让金。在这种情况下，与政府配套服务更为到位，基础设施水平日益完善，且所建工业厂房因使用国有土地获得了“大产权”的国有工业用地相比，集体经营性建设用地严重缺乏竞争力。即使考虑到经营性用地为集体自有土地，供地无须支付征地成本，地方政府还是可以压低工业地价并提供更完备的补贴性基础设施。由于垄断了城市商住用地供应，地方政府可以用商住用地出让金净收益来补贴工业用地，即本书第一章分析的“二、三产业交互强化型溢出”效应。与地方政府相比较，村集体经济组织缺乏这种横向补贴能力，大幅降低了其在工业用地上的市场竞争力。
即使在珠三角地区，也就是全国范围内村集体直接以“村级工业园”或更零散模式向制造业供地最多的地方，其集体经营性建设用地基本上是已出租的存量土地，而且大部分存量形成于20世纪90年代末期以及21世纪的前10年。由于这一时期珠三角出口的增长非常快，而地方政府所建开发园区当时尚未形成规模，村集体就有很好的机会向一些私人制造业厂商出租和出让土地，甚至其中一些出让地块还由受让人补办手续后转成国有土地。
最近10多年来，随着经济增速放缓，制造业产业升级，低端制造业产品国际竞争力有所下降，珠三角不少城市已经出现了制造业出口增速下降，停止增长甚至出口绝对值有所下降的情况。近几年来，珠三角很多村集体的工业用地租金基本没有增长，甚至还有不少集体土地因工厂直接倒闭或向欠发达地区的国有工业园乃至其他后发国家迁移而出现了较大规模的闲置。即使村集体仍有部分集体建设用地还在出租，其对象也大都是未来大概率会被淘汰的一些低端产业。至于中国的长三角、京津冀等主要都市化区域以及其他大部分地区，集体经营性建设用地进入城市工业用地市场的整体规模要小得多，地方政府举办的国有工业园占据绝对主导的地位。
正是从这个角度看，即使在村集体工业用地早已大规模入市的珠三角地区，由于国有工业园的强大竞争，集体经营性建设用地为村民持续创收和增收的前景并不乐观。根据我们在珠三角的调查，之所以一些业主继续租用集体的工业用地，有不少是期望这些土地未来被政府征收并转为商住用途后可以“套利”。
集体经营性建设用地入市的前景

再来看一下集体经营性建设用地进入城市商业、办公用地市场的前景，应该说也不容乐观。
首先，地方政府很容易通过城市规划实施土地用途管制，来限制村集体经营性建设用地实现增值的机会。特别是地方政府有用途的国有土地可以出让时，往往会毫不犹豫地去约束集体经营性建设土地入市。
其次，由于相当一段时间内政府为应对城市住宅价格过快上涨实施了多轮商品住房市场的调控措施，我国经济中的大量过剩流动性早就大规模涌入了各级别城市的商业、办公及酒店等行业，并进行了相应的土地开发和资产运营。到目前为止，中国大部分一、二线城市，乃至三、四线城市的商业、办公、酒店等商业地产已出现严重的供应过剩。近年来，不少城市甚至还出现了商业地产租金明显下跌、资产回报率迅速下降等情况。与此相对应，不少城市政府已经出现商业、办公用地出让单价下降，出让总金额停滞的不利局面。
可以预期，随着经济增速的下行和地方政府还债压力的加大，未来相当一段时间里，地方政府利用城市规划限制集体经营性建设用地进入商业用地市场的积极性将进一步强化。除非村集体经营性用地的区位非常优越，地方政府实在难以限制，但这样的情况显然并不普遍。
上述讨论意在表明，中央政府希望通过大力推动集体经营性建设用地入市并结束多年来国有、集体土地的“二元体制”的法律行动，未来将会面临诸多的利益冲突和现实困难。这不仅仅是因为中央和地方之间存在着“激励不相容”，而且还有存量工业、商业、办公用地已整体过剩，难以为集体经营性建设用地入市提供太多增值空间的问题。

对“分税制”效应的误读

1994年的分税制将地方政府的一般公共预算收入比例，从1993年的78% 迅速降低到1994年的44.3%，特别是中央一举分享了制造业增值税的75%，增值税一个税种就占当时所有税收收入的45%。在这种情况下，为什么过去25年地方政府还会掀起一波又一波的工业开发区建设热潮？
这个浪潮首先从苏南地区启动，先逐步延伸到东部沿海的其他城市，2005年前后开始向中部地区扩散，2009年大规模宏观刺激后又进一步席卷广大西部地区。
实际上，建设工业开发区的成本相当高。首先，地方政府必须大规模征地，即使大部分城市的征地成本因政府强势而相对较低，但工业开发区的基础设施建设成本不仅很难降下来，而且还会随着日益激烈的招商引资竞争而不断上升。
过去20多年，各地工业开发区的基础设施建设标准不断加码，已经从早期的“三通一平”到“五通一平”，又到后来的“七通一平”乃至“十通一平”，各地工业用地的单位成本持续攀升。
我们近年在各地的调研表明，只有少数城市的工业用地出让金，可以超过或勉强打平地方为提供这些土地所需支付的征地补偿成本和基础设施建设成本。很多经济基础较差或区位条件较弱的城市都在净亏损供地。
如果对于制造业缴纳的增值税，地方的分成很低，为什么地方政府的招商引资动力还这么强？一个常见的解释是，虽然分税制后地方财政分成的比例显著下降，但地方财政支出相对刚性。甚至“分税制”后，省级政府向市、县下压的支出责任有所增加，地方政府只能大搞“土地财政”来补齐收支缺口。这可以被称为“财政压力论”。
但“财政压力论”存在逻辑上说不通的地方，即在其他条件不变的情况下，如果地方（制造业）税收分成比例显著下降，地方政府发展制造业的积极性应该下降才对。毕竟，地方政府大建工业开发区必须支付相当高的征地补偿成本和基础设施成本，甚至还要支付因低价征地、环境污染、劳工保护不足等导致的诸多社会维稳成本，而且这些成本还会随着更多区域加入竞争而不断上升。如果这些成本增加过快，甚至超过收益的增幅，就会有效地约束地方政府发展制造业的冲动。
当然，不能否认地方政府确实存在一定的财政支出刚性，但这种刚性不仅不是绝对的，更不是无条件的。例如，分税制后的相当一段时间内，一些地方政府在教育、医疗等公共服务领域大力推进所谓的市场化改革，但其本质是以市场化为名的甩包袱。即使地方政府不得不“保基本运转”，也未必一定要通过“大干快上”地兴建工业开发区来补充财源。如果建设工业开发区的成本很高且收益难以有效覆盖成本，地方官员完全可以选择不作为，或是少作为。
事实上，至少在2009年实施大规模的财政信贷刺激政策之前，一些区位条件较弱和经济基础较差地区的政府更倾向通过“跑部钱进”来获得转移支付，而没有积极性去大建工业开发区。但实际情况是，20世纪末和21世纪初，财政集权受损最大的沿海地方政府选择的是加入并强化招商引资的区域竞争，而在2009年之后，全国各地都开始超常规地建设工业开发区和新城区。这些显然都是必须在理论上给予有效解释的重大现象。
伴随分税制发生的结构性变化

要对1994年分税制后地方政府一波又一波的“大干快上”做出一个比既有理论更有力的解释，必须深入分析20世纪90年代中期以来，地方政府面对的国际和国内竞争环境以及二、三产业之间的互动关系，考察一些对地方政府成本和收益产生重大影响的更根本因素。
如前所述，地方政府大规模、有意识的“以地谋发展”，是20世纪90年代后期从苏南地区开始的。那时，绝大多数城市的房地产市场还没有发育起来，住宅用地出让金可忽略不计。当时苏南地区的地方政府，在招商引资时，主要还是考虑制造业的税收。
虽然分税制降低了地方的税收分成比例，但相比于分税制前对地方国有和乡镇企业征收的诸如产品税之类的综合税税率，分税制后的增值税税率较高，如果再加上分税制新引入的企业和个人所得税，制造业的综合税率就更高一些。因此，地方在工业上“谋发展”的积极性不会下降很多。
尽管如此，如果制造业的综合税率有所提高，那么其他条件不变时，更高税率应该对制造业产出带来负面影响，而且鉴于原有税率在拉弗曲线上的位置，地方的总税收未必增加。但实际情况是，分税制后，中国制造业的产出不仅迅速增加，甚至在2002年加入世界贸易组织后，还成为很多中低端消费品生产的“世界工厂”，地方政府的增值税和所得税收入都实现了超常规的增长。
基于以上观察，我们有理由做出如下推断：一定还有其他一些影响制造业产出的条件同时发生了变化，并导致更高税率对制造业产出的压制不仅被抵消了，而且还在很大程度上提高了制造业的产出。
那么，分税制后还有哪些条件发生变化并带来了制造业产出的不降反升？
实际上，“国际和国内两层逐底竞争”与“二、三产业交互强化型溢出”这两类结构性效应在这一阶段逐步浮出水面并形成共振，造就了中国以出口制造业和城市房地产业双轮驱动的增长引擎，同时引发了同一阶段中国工业化和城市化进程中日益重要的“土地财政”和“土地金融”现象。
国际和国内两层逐底式竞争

20世纪90年代中期，因产能过剩、内需不足，经济出现下滑，当时，中央和地方分别在国际竞争和国内区域间竞争中，以政策逐底的方式，压低制造业生产成本，并提高中国出口产品的国际竞争力。这一协同行动就是我所说的“国际和国内两层逐底式竞争”。
1994年年初，美元兑换人民币的官方汇率从5.8元一次性贬值到8.7元，而且改变了之前只有部分出口商品享受退税的政策，转而实行基于增值税的全面出口退税制度，退税率平均超过10%。可以说，1994年的人民币贬值和出口退税构成了当时中央政府推动“国际逐底式竞争”的两个主要政策工具。这两个政策不仅吸引国际制造业开始大举投资中国，同时刺激了国内厂商大幅增加面向出口的制造业生产。显然，在分税制提高了法定制造业综合税率之后，1994年开始全面执行的出口退税政策是中央政府再“开口子”，降低了出口产品实征的有效税率。换句话说，为了拉动出口和增长，中央政府放弃了分税制后增值税分成的很大一部分。
必须指出，出口退税主要是对增值税的中央分成部分退税，地方则可根据自身财力和中央制定的年度退税额度自主决策。实际情况是，大部分地方基本不对增值税的地方分成部分退税。因此，无论是人民币贬值，还是出口退税，都有助于解释中国制造业及其出口在最近20多年的高速增长，有助于我们理解分税制后地方政府依然存在的制造业发展激励。
但是，只考察中央政府的“国际逐底式竞争”政策是远远不够的，还必须引入更多的结构性变化，即20世纪90年代后期在地方政府之间逐步展开且日趋激烈的“国内逐底式竞争”。
20世纪末和21世纪初，各地逐步完成公有制企业改制，地方政府除了通过各类产业园区压低工业地价并大举供地，还有意放松了劳工保护和环境管制的政策力度。此外，由于把主要精力放在招商引资和基础设施建设上，地方政府自然缺乏激励为大量农村流动人口及其随迁家庭成员提供与城市户口对应的公共服务。
与中央政府推动的“国际逐底式竞争”一起，地方政府推动的“国内逐底式竞争”使中国很快成为全球劳动密集型以及部分污染密集型产业的“投资天堂”。由于压低工业地价、放松劳工和环保管制而发生的成本主要由失地农民、农民工和全社会居民承担，地方政府就可以在不降低税率的情况下，通过非税工具向全社会转移成本，最终实现地方的税收最大化目标。
尽管如此，如果地方政府在制造业竞争中所获好处仅限于制造业的直接税收，我们也不会看到21世纪初到2008年之间东部和中部一波又一波的开发区建设浪潮，更不会看到2009年之后进一步席卷全国的开发区和新城区建设“大跃进”。为此，还需引入这一阶段出现的第二个不断强化的结构性效应，即“二、三产业交互强化型溢出”效应，具体说来，则又分为二产对三产的“财政溢出效应”和三产对二产的反向“金融溢出效应”。

三产业交互强化型溢出

自1998年住房制度改革后，随着中国城市人均收入水平的提高，城市的住房和服务需求逐步上升。至少在2008年国际金融危机爆发之前，我国大部分二线城市，以及几乎所有的三、四、五线城市，如果没有吸引到足够的制造业投资，那包括住宅、商业、办公在内的城市第三产业就很难形成足够的规模，自然谈不上为地方政府带来高额的商住用地出让金，以及相关税收收入。
正是在这一时期，大部分二线及更低级别的城市，只要制造业招商引资成功，就会出现一些中高收入群体对房地产业、商业、办公等第三产业服务的强劲需求，地方政府也因此获得高额的税收及商住用地出让金，尤其是在中国特有的城市商住用地垄断供应体制下，地方政府可以在土地上捕获二产对三产的全面“增值溢价”。
二产对三产的“财政溢出效应”

随着21世纪初中国逐步融入制造业产品的国际市场，从沿海到内地，越来越多的城市主动或被动地卷入了招商引资的激烈竞争，开始了一波又一波开发区建设浪潮。从开发区招商引资到形成产能一般至少需要两到三年，而只有制造业发展起来才能带动对本地第三产业服务的强劲需求。在区域间“逐底式竞争”的格局下，大部分卷入竞争的城市一旦加入就“欲罢不能”。一个例子就是长三角和珠三角自21世纪初展开的竞争。
20世纪末和21世纪初，苏州、无锡、常州等苏南城市先后展开了大规模的工业开发区建设，甚至还利用包括低工业地价在内的各种优惠条件吸引珠三角的企业，给珠三角地方政府带来了巨大的压力。其结果是，珠三角的地方政府也不得不建立国有工业园区来留住企业。这一时期，珠三角地区“自下而上”的农村工业化和政府主导的“自上而下”的园区工业化在土地利用方面的冲突日益凸显。
21世纪初，地处珠三角的东莞市政府也有把土地的转用开发权拿到自己手里的冲动，而且这种行为很大程度上就是发现自己可能落后于苏州之后不得不学习“苏州模式”的结果。
实际上，2001年5月，东莞市委工作会议就确定了“一网两区三张牌”的战略思路，其中“两区”指建设城市新区和松山湖科技产业园区。到2005年，东莞共规划了松山湖科技产业园、东部工业园和虎门港的开发建设以及20个镇级特色园区。其中，松山湖科技产业园征占了寮步、大朗、大岭山三镇接壤处的72平方公里土地。2009年7月，东莞市委十二届五次全会提出“镇里要敢于向村里统筹拿地”，打算剥离村里抓经济的职能，主张土地由镇统一管理、经营，村里等着分红。
从21世纪初开始，“国际和国内两层逐底式竞争”就已带来中国经常账户的较大顺差，人民币升值压力逐步累积。当地方政府，尤其是新卷入招商竞争的城市政府还没有完成“政府贷款或垫资建设工业开发区—制造业形成投资—制造业产品出口—带动本地第三产业发展—获取相关税收和商住用地出让金—覆盖政府早期投入成本”的循环时，如果人民币因贸易顺差加大开始升值，那么地方借贷后新建、扩建的开发区就难以实现出口增加，自然无法完成制造业对本地服务业的有效带动，无法捕获二产对三产的“财政溢出效应”，最后也就难以覆盖前期开发区建设的巨大投入。
因此，地方政府有很强的激励反对人民币的市场化升值，而由于出口保证了高增长和高就业，中央同样缺乏积极性去推动人民币汇率形成机制的市场化。在这一发展格局下，中央财政收入也实现了快速增加。相当一段时间内，中央政府和国有银行的日子都非常好过，自然缺乏推动改革的积极性。
正是因为“国内逐底式竞争”下的工业用地、劳工和环境成本过低，“国际逐底式竞争”导致人民币低估且无法及时升值，中国贸易顺差持续加大，投机者开始向中国注入大量热钱。1995年，中国的外汇储备只有736亿美元，到2000年就增加到1656亿美元，2004年又迅速增加到6099亿美元。2006年、2009年和2011年则分别突破1万亿美元、2万亿美元和3万亿美元，并于2014年6月达到接近4万亿美元的历史高点。
在强制结汇的制度安排下，央行为对冲外汇储备超发了20多万亿元的人民币基础货币。在2002年到2008年这轮黄金增长期，中国年均国内生产总值增长率略高于10%，但人民币基础货币增长率超过17%，其中的差距主要来自人民币升值过慢导致的外汇累积和央行为此超发的人民币基础货币。
相比于20世纪80年代中后期从地方政府及企业先是向中国人民银行地方分支机构，最后是向央行传递的“信贷倒逼机制”及其引发的严重通胀，虽然21世纪以来人民币基础货币的过度投放大幅增加了流动性，却只带来了相对温和的通货膨胀。这恰恰是因为中国制造业的产能早已过剩，而大量流动性可以被新发育起来的房地产和股市吸纳。相比于监管不严且较容易增加供给的股市，被地方垄断限供的商住用地和房地产市场，自然成为过去20年中国经济吸纳过剩流动性的首选。
可以观察到的一个现象是，从2002年开始一直持续到2008年，北、上、广、深等一线城市，以及杭州等少数二线城市的住房价格就开始快速上涨。但在此一黄金增长期内，随着外汇储备的积累和人民币基础货币的超发，央行进行了一定的金融“逆向操作”以防止流动性的过度泛滥。2010年，时任央行行长周小川提出了“池子理论”，即央行通过创造一个“蓄水池”，把过剩的流通人民币蓄积起来，缓解流动性过剩带来的问题。
除提高利率这样的传统手段，央行主要通过提高存款准备金率，直接抽走商业银行的可贷资金并以此限制总的贷款投放量。存款准备金率从2003年的7%一路提升到2012年的20%，锁住了相当部分的流动性。建立这样一个资金“蓄水池”的结果，就是2009年之前中国只有一线城市和少数二线城市出现了房价的快速上涨，而大部分二线及更低级别的城市，只有当制造业招商引资成功了，房地产业才会相应地发展壮大，且房价上涨幅度远远低于同期一线城市的涨幅。以制造业非常发达的东莞为例，2008年前后商品房的价格每平方米只有5000元左右，和现在动辄每平方米3万元以上的价格不可同日而语。至于那些还没有吸引到太多制造业，自身又缺乏煤炭等自然资源的城市，一般而言，本地房地产业的规模就非常有限了。
在出口增速最快的21世纪初到2008年之间，中国东部地区很多二线及更低级别城市，以及部分中部地区区位较为优越的城市，都先后建设了面积极为可观的各类工业开发园区。到2003年7月为止，全国各类开发区就已达到6866个，规划面积3.86万平方公里。经过中央政府的清理整顿，到2006年底我国的开发区被核减至1568个，规划面积也压缩到9949平方公里。但是，很多被核减掉的开发区只是摘掉了“开发区”名称而已，大多数转为所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”。通过“一区多园”的模式，地方政府有效回避了中央对开发区的清理整顿，而原有的诸多开发园区在数量和功能上几乎没有任何改变。
在这一阶段，当工业园区实现了快速的制造业出口增长之后，城市政府就开始启动大规模的新城区建设并进行相应的商住用地出让。垄断性商住用地供应带来的高额土地出让金净收益，一部分用于归还为建设工业开发区和新城区基础设施举借的贷款，一部分又进一步投入开发区扩建所需的增量土地征收和基础设施建设，从而在二产招商成功并带动了三产后，再利用商住用地的盈利横向补贴工业用地的亏损。
总之，21世纪以来中国地方政府的工业用地低价供地，以及制造业大规模发展所致的环境污染、劳工保护缺乏、社保缴费人员比例过低等现象，并不是分税制本身带来的结果，而是国内和国际经济环境变化，以及中央和地方对这些变化所做政策反应共同引发的结果，而且“国内逐底式竞争”的白热化强化了中国在“国际逐底式竞争”中的价格优势。在这一阶段，中国的国际贸易争议之所以还没有发展到白热化的地步，主要是因为西方国家处于经济周期的繁荣阶段。

为应对2008年的国际金融危机，中国政府过去10多年中多次推动了宽松的货币政策，开启了主动超发货币和大规模信贷刺激的进程。2009—2010年、2013年、2015—2017年以及2020年新冠肺炎疫情后四次大规模的信贷投放，实际上是把2009年之前人民币超发后通过“蓄水池”锁住的那部分人民币，以降低准备金率等方式全面地释放出来，结果是房地产价格在各线城市都出现了大幅的轮番上涨。

从2009年大规模信贷刺激开始，中国就开始出现了“经济下滑—加杠杆—杠杆上升过快—控制杠杆—经济下滑压力—再加杠杆”的“刺激、控制、再刺激”的循环往复。
2009—2010年的大规模信贷刺激政策，加上中央对一线城市住宅地产的调控，让地产泡沫不仅从住宅地产向商业地产、养老地产、旅游地产等方向扩散，还从一、二线城市向三、四线城市扩散，从东部地区向中西部地区扩散。2009—2011年，基本各线城市房价都增加了100%—200%。
为应对国际金融危机，2009年中国就出现了超过100%的信贷增长。虽然2010—2011年在货币和贷款发放上有所控制，但2012—2013年、2016—2017年又两次重新启动了宽松的货币政策，并迅速带来两次“地王潮”和基础设施建设的高潮。
2009年的第一轮刺激效应退潮带来经济增速下滑后，其后两轮信贷刺激又在2013年9月和2016年6月引发了两次“地王潮”:2013年“地王潮”得益于前期（2012年）两次降准和两次降息，而2016年的“地王潮”则对应着该年第一季度的天量信贷，且前期（2015年）央行已经进行四次降准和四次降息，2016—2017年间很多三、四线城市的房地产市场出现了购销热潮。
各线城市房价全面“泡沫化”的一个后果，是2008年国际金融危机后，因宏观刺激引发的商住用地出让金激增又反过来刺激地方政府新建和扩建了更多、更大的工业园区。在这一阶段，一些原来制造业基础较差的城市开始新建大面积的工业开发区，然后再以更低的工业用地价格和配套优惠政策招商。

2008年以前，主要是二产对三产的“财政溢出效应”，这从经济角度看还算健康，而到2008年后，三产对二产的“金融溢出效应”开始凸显。中央的货币宽松政策带动了城市房地产业发展，高额的商住用地出让金又激励了欠发达地区（乃至所有地区）的城市政府借债，进而大规模推动开发区的基础设施建设。
2009年以来，中国的地方政府，包括很多原本制造业基础较弱的市县，以“土地财政”为基础，利用地方投融资平台进行“土地金融”的加杠杆操作，新建和扩建了更多数量、更大面积的工业开发区。在2009—2013年的五年中，中国以工业用地为绝对主体的工矿仓储用地出让总计90.7万公顷（9070平方公里），比2004—2008年的56万公顷（5600平方公里）还要高出62%。
在2009年之后的几轮大规模政策刺激下，很多省、市、县都在扩建和新建各类开发区。如贵州这样的西部欠发达省份，每个县都大规模地建设了工业开发区。截至2016年6月，我国已建立国家级新区18个，各类国家级经济技术开发区、高新区、综合保税区、边境经济合作区、出口加工区等约500个，其中，高新技术产业开发区145个，其他各类园区（综合保税区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区等）150多个；各类省级产业园区已有1600多个，较大规模的市级产业园区1000多个，此外还有上万个各类县级与县级以下产业园区。除制造业为主导的各类产业园区，以服务业为主的县级及县以上新城、新区数量也有3500多个。
到2009年，中国的制造业产能已全面过剩，出口再实现国际金融危机之前年均20%以上的超速增长又明显不可能，为什么地方政府还要大建工业开发区？
首先，2009年后，多轮宏观刺激带来了各级城市房地产市场的全面“泡沫化”，很多地方的商住用地出让金大幅飙升，给地方政府带来了“财政幻觉”：未来本城市的商住用地价格会保持高水平，甚至还可能更高，会为地方政府以商住用储备土地做抵押，大规模负债建设开发区、新城区创造条件。
其次，地方政府从国有金融机构贷款时普遍存在“道德风险”。地方债务的主要债权人是以银行为主体的各类国有金融机构，既然中央现在鼓励地方通过借贷拉动投资和刺激内需，而负债推动工业开发区和新城区建设，至少有助于改善本地产业增长和城市发展的环境，地方政府何乐而不为。即使未来出现债务偿还困难，只要银行是国有的，中央就一定会兜底救助。在这一背景下，地方债务余额在2009—2010年就翻倍达到10.7万亿元，在其后10年继续高歌猛进，显性和隐性债务累计超过60万亿元。
总之，2009年之前的城市发展模式，是地方政府先借债或垫资建设工业园区，低价出让工业用地吸引制造业，然后带动房地产业为主的第三产业发展，最后从第三产业取得财政收益并还债；但2009年之后，反而是房地产业先行，地方通过“土地金融”加杠杆建设开发区，再以更低价格出让工业土地，其结果是国内不同区域招商引资的“逐底式竞争”进一步强化。正是在这一阶段，中国和作为主要出口目的地的西方国家之间的贸易冲突开始加剧。

过去25年，我国逐步发展出了一个与传统东亚发展型国家的发展模式有诸多相似，但仍在几个关键维度存在显著差别的“中国增长模式”。
在传统的“东亚发展型国家”模式下，集权政治的领导者秉持经济增长优先的目标，采取对资方友好的政策。在政策实践上，东亚发展型政府主要通过抑制劳工、压低（存贷款）利率、出口退税、研发补贴、对外企实施市场准入限制等政策工具，为政府希望推动的行业发展创造条件，尤其是为出口导向的制造业长大提供便利。虽然这些政策措施有效地拉动了投资，但东亚发展型经济体的产业政策及配套的财政、金融、劳工政策同时压低了国内工资收入和储蓄利息收入，从而抑制了国内消费。与此同时，压低要素价格又刺激了投资，并使得国内产能远远超过国内需求，于是政府不得不通过压制本币汇率和出口退税政策促进出口，向国际市场倾销产品来消化国内过剩产能。
最近25年来，中国政府在经济发展中多多少少也推动了与前述类似的政策措施。但是，中国并不仅仅是日本、韩国发展模式的简单扩大版。即使和东亚发展型经济体的相应发展阶段对比，20世纪90年代中期后，中国经济对投资的依赖和对内需的抑制都更为严重。从20世纪90年代后期开始，中国投资占国内生产总值比例，从不到40%迅速攀升到2008年接近50%的超高水平，不仅超过日本、韩国相应发展阶段的30%—40%，更远远超过全世界20%—25%的平均投资率。
最近10年，中国的投资率虽有所回落，但仍维持在40%以上的高位。与此相对应，从2000年到2010年，包括政府消费和居民消费在内的最终消费占比下降非常快，从60%以上跌落到50%左右，下跌超过10个百分点。2010年之后，最终消费占比有所回升，但到2018年仍只有55%左右。
中国居民消费占比要显著低于日本和韩国，更低于全世界的平均水平。日本居民消费占比从20世纪70年代的50%左右逐步上升到21世纪的60%，但仍低于世界平均水平（65%）。从20世纪70年代后期到20世纪80年代前期，中国和韩国的居民消费占比都降至世界平均水平之下，但韩国居民消费占比一直在50%上下，而中国居民消费占比却从20世纪90年代初期的45%下降到2008年的36%，之后10年有所上升，到2018年达到46%左右。
对中国这样一个内需本应占绝对主导的大国而言，如此低的居民消费占比显然严重失衡。为了消化过剩的国内生产能力，中国不得不通过人为压低人民币汇率和出口退税等方式刺激出口。数据表明，2006年到2007年中国净出口达到了国内生产总值的9%—10%的超高水平，只是近年才出现了显著下降。1980年，中国出口才占到国内生产总值比重的10%，但到2006年该指标达到历史最高的39%，尽管2008年国际金融危机之后有所下降，但2019年和2020年仍维持在17%的高位。
二战后，包括日本、韩国、新加坡和我国台湾地区在内的“东亚发展型经济体”，都成功地从低收入经济体顺利达到中等收入经济体，并最终迈入发达经济体行列，还实现了发展过程中较平等的收入分配和顺畅的产业升级，这一过程大约花了30年的时间。
与此相比，虽然过去25年中国取得了与日韩快速长大期相当的增长率，但在收入、财富分配、环境和劳工保护、城乡土地利用、农民工市民化、农业和农村发展等方面的表现却明显落后。然而，20世纪90年代中后期的中国，特别是沿海地区，在劳动力、土地资源禀赋、产业基础等方面的初始条件，和这些“东亚发展型经济体”的起步期相似，甚至有些方面还要更好，那么，为什么会出现这些发展绩效上的明显差距？
总体来看，除了前文提出的“国际和国内两层逐底式竞争”，我国现有增长模式中还大致存在着三个领域的行政性垄断：第一，能源、原材料行业（石油石化、煤炭、电力、矿业和冶金）和非金融高端服务业（邮电通信、民航铁路等）的资源性和行政性垄断；第二，以国有银行为主体的金融业行政性垄断；第三，地方政府对城市商住用地的行政性垄断。
至此，结合前述提出的“国际和国内两层逐底式竞争”，中国当前的增长模式主要有三个关键要素：第一，民营企业在制造业下游部门的“一类市场化竞争”；第二，中央和地方政府在国际、国内推动的“两层逐底式竞争”；第三，国企在上游部门、银行在金融领域、地方政府在商住用地领域的“三领域行政性垄断”。
图1.2给出了一个思考当前中国增长模式及其绩效的基本框架。其中，国有企业在能源、原材料和非金融高端服务业上游的行政性垄断，民企在消费品制造业下游部门的市场化竞争，二者分别来自20世纪90年代中后期公有制企业改革进程中推动的“抓大”和“放小”政策。地方政府商住用地的行政性垄断是20世纪末之后的“国际和国内两层逐底式竞争”和“二、三产业交互强化型溢出”两个效应共振所带来的，以“土地财政”和国有银行支持的“土地金融”为特色的“中国式地方发展主义”

在此路径下，各城市都在商住用地上构建了具有高度垄断性的“局域性卖方市场”，而工业用地却因“国内逐底式竞争”出现了“全国性买方市场”。如前文所述，正是这个工业用地的“买方市场”，和地方的劳工、环保政策及中央的汇率、出口退税政策一起，共同带来了中国制造业的大发展、出口的超常规增长、外汇储备的迅速累积，以及人民币的超发，从而最终导致城市房地产价格的全面泡沫化。
这里仅以二产对三产的“财政溢出效应”来简要说明这个增长模式的运行机制。前文指出，至少在2008年国际金融危机爆发之前，在我国大部分二线及以下各级城市，只有制造业招商引资成功了，才会出现对住宅和商业服务业的规模化需求，而其中规模化商品房销售更是地方政府取得高额土地出让金净收益的基础。但这些城市购买商品房的主力人群，并不是数量巨大的外来农民工和城市低收入群体，而是以下四类人为主的城市中高收入群体：一是民营制造业企业的管理层和中高级技术人员；二是国有企业为主体的金融业高收入员工；三是国有企业为主体的能源、原材料上游部门和非金融高端服务业的高收入员工；四是地方财政供养的公务员和事业单位人员。显然，后三类人群之所以有中高收入，是因为其所就业的国有企业和公共部门具有行政垄断地位。
综上，可以将中国当前的增长模式总结为：集权的经济管理体制下，民营企业在下游制造业行业进行“一类市场化竞争”；中央和地方政府在国际、国内展开“两层逐底式竞争”；国企在上游部门，国有银行在金融行业，地方政府在商住用地出让上实施“三领域行政性垄断”。
其中，中央和地方政府展开的“国际和国内两层逐底式竞争”非常有力地支持了“一类市场化竞争”下民营企业的快速长大和出口，并最终为中央、地方政府取得税收收入，为上游国企、国有银行和地方政府通过“三领域行政性垄断”抽取高额租金创造了条件。
与“东亚发展型经济体”一样，中国当前的经济增长模式表现出金融和劳工抑制、投资主导、内需不足和出口导向等特点。但典型的“东亚发展型经济体”大致用了30年就实现了现代化，而且在发展过程中，基本没有出现大范围的环境污染、收入和财富差距的持续扩大、人口不完全城市化和城乡土地利用结构的严重扭曲。究其根本原因，还是在于这些经济体没有出现前述“三领域行政性垄断”的全面叠加。在这些“东亚发展型经济体”的发展中，确实存在着政府对金融行业的严格管制和对战略产业私营财阀的资金支持与市场保护（例如日本和韩国），甚至我国台湾地区还直接垄断金融系统并以公营企业直接紧密控制上游战略产业。但这些“东亚发展型经济体”都没有通过上游国企、银行和地方政府全面实施“三领域行政性垄断”，因此，在发展过程中，它们无须卷入过于激烈的“两层逐底式竞争”。从每个细分领域来看，中国大陆和“东亚发展经济体”之间存在的是“量”而非“质”的差别，但一旦这类“量”的差别在多个领域叠加起来并形成共振，就可能导致长期发展绩效上“质”的不同。

分析表明，中国并不存在一个以增长率为主，考核并提拔地方主官的“地方官员考核体制”，而现有的干部考核体制对地方主官行为塑造方面发挥的作用非常有限。这就意味着通过改革干部考核体制去扭转地方行为的思路不会有什么效果。从中国改革的历史经验来看，抑制地方投资冲动主要还是依靠中央部委对地方政府进行强力的权力制衡。实际上，20世纪80年代和20世纪90年代的多次“去杠杆”，基本都是依靠中央政府的集权性管制来实现的。
实际上，中国的财政体制和经济管理体制，已经从转型第一阶段的相对分权走向了转型第二阶段的日益集权。经过40年的转型发展，中国初步建构了一个相对稳定的集权型、半市场化的经济体制，改革已到深水区，倘若不深化体制改革，其对经济、社会、环境的可持续发展造成的整体性挑战将是巨大的。
以土地管理体制为例。中国过去20多年的城市化，伴随着土地指标管理的日益集权化和建设用地供应的日益地方垄断化，结果是地价的日益非市场化，工业用地价格过低、商住用地价格过高，地方政府“土地依赖症”越发严重。同理，在货币政策宽松的前提下，地方政府可以通过大量举债来扩大基建规模，结果，不仅市场力量很难对地方政府形成制约，市场本身反而会被地方政府的发展导向扭曲。
因此，要改变目前地方政府过度建设的倾向，并推动其逐步向服务型政府转变，首先要逐步降低地方政府利用土地、资金等关键生产要素直接干预市场的能力。这就意味着必须通过改革，让市场和社会力量对地方政府形成一定的制约。换句话说，地方政府控制生产要素配置的能力越弱，外部市场和社会力量的发育程度越高，地方政府的工作目标就越接近服务型政府的要求。
要想实现上述目标，不仅需要中央通过“去杠杆”硬化地方政府的预算约束，还需要推动市场化改革，切实降低地方政府对基层和市场的资源汲取水平。只有通过一个更市场化的分权体制推动地方政府的职能转换，才能调动基层政府的积极性，发挥市场机制的约束力。
例如，在城市住宅用地供应领域，虽然打破地方垄断是正确的方向，但明确这个方向并不意味着就可以顺利解决问题。目前，中国地方财政高度依赖住宅用地的出让金，主要人口流入地城市房价已达到非常高的水平。如果打破垄断的力度太大，比如推动集体建设用地直接进入城市住宅用地市场，那么地方财政马上就会遭遇重大的冲击，城市房地产泡沫大概率会迅速破裂。过快推动房地产税落地的举措也会产生类似的效果。因此，即使改革方向对了，改革突破口也找到了，依旧需要设计巧妙的政策组合来把握政策的实施力度。为此，本书第三、四章将提出一种解决方案，此不赘述。
再以打破国有企业行政性垄断为例。改革必须创造有利于打破垄断的环境条件和适度压力：一方面，必须在能源、原材料、重化工等周期性行业，全力推动国企的有效去产能和降杠杆；另一方面，对于一些因进入管制而导致产能有所不足、增长潜力尚未充分发挥的上游制造业和高端非金融服务业部门，包括电力、电信、交通运输及教育、医疗等行业，要尽快动手打破行政性垄断，实现国有企业之间、国有企业与民营企业之间、公立机构与民营机构之间的市场化竞争。
历史经验表明，打破国有部门行政性垄断的关键，是以对外开放加速对内开放，以技术进步降低行业准入限制。当前，全球正在兴起一轮以互联网、信息技术、生物医药、新能源、新材料等为支撑的新技术革命浪潮，中国完全可以创造性地利用过去曾成功实施的“双轨制”思路，设计相应领域的改革方案，推动新技术在能源、原材料、电信、航空运输等垄断行业乃至医疗和教育等多领域的应用，逐步引入和扩大市场轨，并最终实现渐进式并轨。
总之，未来中国要实现高质量发展，首先要通过国企、金融、住宅用地供应体制三个领域的市场化改革，逐步打破“三领域行政性垄断”，如此才能有效降低民营企业的生产成本与城市低收入人口的生活和居住成本。与此同时，切实推动人民币汇率形成机制的市场化改革，推动提高征地成本和集约利用存量低效用地的城乡土地改革，加快“农民工市民化”的户籍改革和保护劳工、环境的社会与生态治理体制改革，最终跳出“国际和国内两层逐底式竞争”，通过建立一个全面、平衡的良性市场经济体制，来实现以国内循环为主的“国内、国际双循环”。
从经济泡沫化的起点开始推动改革，将不得不面对宏观经济管理的严峻挑战。如果只是持续放水，不能在稳定宏观杠杆率的同时，推动有助于拉动实体经济增长的结构性改革，那么即使仍有一定的货币和财政政策空间，也不过是让泡沫化的经济再多撑一段时间。倘若本轮经济转型还像20世纪90年代中期那样，以经济、财政、行政全面集权的方式“去杠杆”，不仅很容易因破坏市场机制而难以完成改革，还可能直接刺破经济泡沫。
当前，体制改革在目标和策略上难以达成共识，改革呈现部门化和碎片化的特征，而相关利益集团也在不断施加阻力，因此，结构改革难以取得突破。正因如此，政府为应对经济下行所做的政策反应更多是被动甚至主动的放水，多次“微刺激”累积成“中刺激”甚至“大刺激”，“去杠杆”反而成了“加杠杆”。一旦因为“加杠杆”导致泡沫进一步被吹大，政府又开始采用各种行政性集权措施控制杠杆，如此便破坏了市场运行。结果便是经济出现“刺激、控制、再刺激”的循环，国民经济的杠杆率不断上升，主要人口流入地城市房价越调越高，政策左右为难，进退失据。
要突破以上困境，光靠过去那种行政、财政和经济集权的政策难以奏效。当前经济的泡沫化要比以往更为严重，而且，当前稳定乃至降低经济“杠杆率”的操作还面临过去不曾出现的严重挑战，如央企尾大不掉、财政集权带来支出刚性过大，同时既有中央集权对产业升级约束更大等。未来要实现高质量发展，必须着力向市场和地方合理放权。与此同时，在地方政府和市场之间，也要通过市场化改革，降低地方政府利用对土地和资金要素的控制直接干预经济增长的能力，进一步强化社会力量，反制地方政府可能的“乱为”。

土地财政”模式下的策略性出让

地方政府在不同类型用地上的策略性出让

21世纪初，在我国一些较发达的东部县市，大部分乡镇都设有“开发区”或“城镇工业功能区”。为吸引工业投资者，这些开发区开始了“三通一平”等配套基础设施的建设，同时制定各种优惠政策来招商引资。在2003年前后的一波开发区热潮中，各地在招商引资时几乎毫无例外地设置了工业用地的优惠政策，包括以低价协议出让工业用地、按投资额度返还部分出让金、允许利用部分工业用地建设职工宿舍和办公场所等。甚至每隔一段时间，地方政府还会根据招商引资的进度，分析本地商务环境、生产成本的优劣，随时调整包括用地优惠在内的招商引资政策。
经常出现的情况是，地方政府将基础设施完备的工业用地以名义价格，甚至是所谓的“零地价”出让给投资者50年。同时，地方政府需事先付出土地征收成本和基础设施配套成本，这意味着从土地征收到招商入门，收支相抵后，地方财政往往是净亏损的。
在土地资源最为紧缺的浙江，征地和基础设施配套成本高达10万元/亩的工业用地，平均出让价格也只有8.6万元/亩，大约有四分之一的开发区，出让价不到成本价的一半。2002年后的一段时间，很多市县工业用地的价格都在下降，降幅达到每平方米40—50元。以“苏南模式”著称的苏锡常地区，在竞争外来投资上更加激烈。例如，作为中国吸引外资最成功的城市之一，21世纪初，苏州的征地和建设成本高达每亩20万元，但其工业用地的平均出让价格只有每亩15万元。为了和苏州竞争国外投资，周边一些城市甚至为投资者提供出让金低至每亩5万—10万元的工业用地。在这些地区，土地征收和建设成本较为类似，由此可见，地方政府要付出多大的代价。
在现有土地管理体制下，集体土地转用一般必须经过地方政府的“先征再用”，而且征地的补偿标准、补偿方式都由政府主导。因此，在土地征收补偿方式和补偿标准的谈判中，不论是农村土地的所有者（村集体），还是使用者（个体农户），都处于弱势。正是因为地方政府可以单方面制定较低的补偿标准并强制性征地，21世纪的大规模土地出让和开发区建设才成为可能。
征地结束后，地方政府有充分的自主权来选择土地供应方式，其中划拨供应通常限于公益性用地；而土地出让则用于工业和商住用地。在土地出让中，又分为透明度和竞争性较低的协议出让与透明度和竞争性较高的“招拍挂”出让。
观察各地土地出让的实践，很容易看到地方政府在工业用地出让和商住用地出让上的方式迥异：在商住用地出让中，几乎所有的城市政府都成立了土地储备中心，全市、全县“一个口子供地”，基本垄断了城市商住用地的一级市场。与此相反，绝大部分的工业用地却是通过协议方式，或表面上挂牌实则协议的方式出让。一个城市建立的多个开发区，乃至乡镇级开发区，都可以独立供地并招商引资。
《中国国土资源统计年鉴》2004—2006年的数据表明，2003—2005年，全国出让工业土地153176宗，共计279735公顷，其中以更具竞争性的“招拍挂”方式出让的土地，以宗数计算只占5.18%，以面积计算只占5.04%。而且，协议出让的平均价格只有“招拍挂”价格的三分之一。
从2006年开始，国土资源部规定工业用地必须纳入“招拍挂”范围。但为了吸引投资，很多地方在工业用地出让中普遍采取有意向的挂牌出让，继续低价供应工业用地。不仅如此，一些地方政府在出让工业土地后，还经常将部分或全部土地出让金按投资到位的情况返还给企业，结果是，工业用地实际支付的价格要更低。
从表面上看，地方政府似乎在采取自相矛盾的行动，为什么地方政府会在工业和商住用地上采用迥然不同的出让策略？这就需要我们考察地方政府土地策略性出让中的财政收入流。在考察“国际和国内两层逐底式竞争”和“二、三产业交互强化型溢出”效应时已指出，其中的关键在于地方政府在土地出让中的财政收入激励，而后者又受到二、三产业各自特点及其产业流动性差异的约束。
从地方财政的角度看，土地出让能给地方政府带来两种收入（流）。在出让本期，地方政府获得土地出让金并划入地方基金预算收入。与一般公共预算收入相比，地方政府在基金预算收入及支出上都有更高的自由裁量权。而且，一旦土地出让完毕，企业开始建设和运营后，地方政府还可获得相关产业的税收，包括制造业增值税的地方分享部分，从服务业部门抽取地方独享的营业税，以及制造业和服务业缴纳的企业、个人所得税的地方分享部分。其中，所得税在2002年之前为地方独享税，2002年后需和中央分享50%，2003年之后中央分享比例提高到60%。此外，在工业和商住用地开发中，地方政府还可以抽取土地增值税、契税、土地使用税、耕地占用税、房产税等其他各类与土地利用和房地产开发相关的小税种。
在这种情况下，地方政府需要考虑的问题是，即使提高工业用地价格可以获得更多的出让金收入，但这种收入是一次性的，而且地价过高势必影响本地的招商引资。因此，高价供应工业用地不仅会牺牲本地制造业发展直接带来的、相对稳定的增值税收入流，还会牺牲制造业因带动本地服务业发展而间接带来的第三产业用地出让金及其他各类税收。因此，以跨期财政收入最大化为目标的地方政府，需要进行整体性谋划，尤其考虑第二产业对第三产业的“财政溢出效应”。
实际上，地方政府在招商引资中面对着两类特点非常不同的用地者：一类是包括商业、住宅业在内的服务业用地者，另一类是制造业用地者。从税收角度看，这两类用地者表现出了非常不同的特点。
服务业主要带来营业税及相关的企业所得税、个人所得税，特别是商业服务业地产和住宅地产在销售过程中能为地方带来很高的短期营业税、所得税、土地增值税、契税等收入。由于中国迄今为止还没有开征对普通商品房的年度房地产税（现有房产税主要针对商业、办公类地产），因此，虽然包括商业在内的各类服务业营业后还会持续产生相对稳定的营业税和所得税，但对于建筑业和住宅地产开发销售业来说，营业税的高点一般在土地出让后房地产建设及销售过程中。一旦地产建设和销售完毕，来自建筑业和住宅开发业的营业税就没有了。制造业的情况则不同：一旦制造业形成了生产能力，对其征收的增值税和所得税一般会保持相对的稳定。
一旦考虑了不同产业的特点及其带来的相关税收及出让金收入，就更容易理解地方政府在工业和商住用地出让策略上的差别。制造业，特别是那些中国具有比较优势的中低端制造业，一个重要的特点就是缺乏区位的特质性。换句话说，大部分制造业并不主要为本地消费者生产，而更多为其他地区乃至其他国家的消费者生产可贸易品。在国内各地区乃至全球各国争夺制造业投资的激烈竞争中，制造业企业对生产成本非常敏感，也更容易进行生产区位的调整。
面对制造业部门更高的流动性，日益卷入“国际和国内两层逐底式竞争”的地方政府，就不得不为制造业提供整体优惠政策包，其中包括廉价土地、补贴性基础设施，以及放松劳动及环境保护管制等。此时，地方政府通过协议或挂牌方式，以低价乃至零地价供应工业用地就不足为奇了。地方政府不仅不预期工业用地出让能为地方政府带来净收入，甚至还愿意接受短期的净损失。
与制造业生产的可贸易品不同，大部分服务业提供的是被本地居民消费的非贸易服务品。这些企业一般必须在本地提供和销售这些服务，而前提就是企业必须在本地取得办公用地和办公场所，结果必然是地方政府在提供商住用地上具有相当强的谈判能力，可以通过垄断城市的商住用地一级市场来最大化相应的出让金收入。因此，虽然在工业用地上，由于制造业招商引资竞争而形成了一个“全国性买方市场”，但在商住用地上却出现了每个城市的“局域性卖方市场”。在每个城市的“局域性卖方市场”上，地方政府很容易将高地价转嫁给本地服务业、住宅业的消费者。
上述不同产业的流动性差异，加上不同产业的纳税类型及其可持续性的差异，共同引发了地方政府对不同产业用地的策略性差别出让，最终体现为商住用地和工业用地之间不断扩大的价格差异。

需要补充的一点是，上述比价的测算还没有考虑很多城市在工业用地出让后又根据投资到位情况返还部分乃至全部出让金的情况。如果考虑到这个情况，我国商住用地和工业用地净价格差距还会大幅度增加。
工业园区的“大跃进”

20世纪末21世纪初，我国地方政府积极加入“逐底式竞争”，推动了一波又一波工业园区的“大跃进”。
以苏州为例，20世纪90年代中期以来，当地政府大规模征地、建开发区，为外商提供投资环境。从1995年到2008年，苏州5个国家级、12个省级开发区的已开发面积，从136.84平方公里扩大到了518.96平方公里。其中，5家国家级开发区从55.6平方公里扩大到242.13平方公里，12家省级开发区从81.24平方公里扩大到284.96平方公里。
与通过开发区推动经济发展的模式相一致，苏州的城市化由原来从农村发端的自下而上，转变为政府的自上而下规划。2001年，苏州市第九次党代会提出“大力实施城市化战略，加快推进城市化进程”的发展思路。2003年4月，苏州首次召开全市城市化工作会议。2003年4月29日，中共苏州市委、苏州市人民政府发出《关于加快城市化进程的决定》，提出“到2007年，苏州中心城市、县级市城区和中心镇建成区总面积比2002年翻一番，全市城市化率在现有基础上提高10个百分点左右”，部署了“积极开展城市经营”的工作。在“经营城市”的思想指导下，苏州市和各所属市县级政府开展了规模巨大的城市扩展活动，城市规划区范围一举达到了2014平方公里左右。
不可否认，这一工业化与城市化模式确实带来了2002—2008年中国经济的超常规增长，尤其是很多城市制造业特别是出口行业的超常规扩张。但恰恰是因为地方政府更多地依赖各种非税收的手段来招商引资，这种增长模式付出的代价也是相当之大的。
过去10多年来，为了应对国际金融危机，中央政府推动了几轮大规模的财政信贷刺激，引发了中国房地产业、基础设施建设、上游能源及原材料行业的全面过度投资。在激烈的“国际和国内两层逐底式竞争”中，作为地方政府首要招商工具的土地被过度使用，出现了全国各地的“工业园区大跃进”和日益严重的城市土地利用结构失衡。
20世纪90年代中后期以来，从苏南地区首先开始，越来越多的沿海城市展开了大规模的工业开发区建设。到2003年7月，全国各类开发区已达到6866个，规划面积3.86万平方公里。经过中央政府的清理整顿，到2006年底，全国开发区被核减至1568个，规划面积也压缩到9949平方公里。但是，很多被核减掉的开发区只是摘掉了“开发区”的名称，大多数转为所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”。通过“一区多园”的模式，地方政府有效回避了中央对开发区的清理整顿，而原有的诸多开发园区在数量和功能上几乎没有任何改变。
2008年国际金融危机爆发后，各地大规模建设工业园的势头不仅没有下降，反而还出现了加速上升。工业用地出让规模在2009年和2010年分别达到12.3万公顷和13.8万公顷，而危机前的高点是2006年和2007年的13.8万公顷和13.5万公顷。2012年和2013年，全国工业用地出让甚至达到了历史最高的18.2万公顷和18.3万公顷。之后虽然有所下降，但每年依然保持在10万公顷以上的高水平。
在2009年之后的几轮大规模刺激政策下，很多省、市、县都在扩建和新建各类开发区，一些西部欠发达省份，如贵州、云南等，每个县都在大规模地建设工业开发区。
2007—2016年，从工业用地整体规模占比全国总规模情况来看，东部、中部和东北地区均呈现下降趋势，分别由2007年的43.64%、27.00%和10.24%，下降至2016年的40.10%、24.10%和4.73%。在西部地区，工业用地配置规模相对来说保持了增长态势，由2007年的19.00%增长到了2016年的31.06%。2007—2016年，中部和西部的工业用地规模持续提升，占全国的比重由46.01%增至55.16%。相对于东部而言，中部和西部的土地利用集约度较低，尤其是西部的土地利用集约度最低。虽然东部地区的土地利用集约度相对较高，但面临着土地指标供需不平衡的难题。
截至2016年6月，我国已建立国家级新区18个，各类国家级经济技术开发区、高新区、综保区、边境经济合作区、出口加工区等约500个，其中，高新技术产业开发区145个，其他各类园区（综保区、边境经济合作区、出口加工区，旅游度假区等）150多个；各类省级产业园区已经达到了1600多个，较大规模的市级产业园1000多个，此外还有上万个各类县级与县级以下产业园。除了制造业为主导的各类产业园区，以服务业为主的县级及县以上的新城、新区数量也超过3500个。
毫不夸张地说，中国过去20年的工业园区和新城区建设，无论是从用地和投资规模来看，还是从建设速度上来看，在全世界工业化和城市化历史上都是空前的，而且肯定也是绝后的。
城市土地存量与增量结构的双重失衡

前述城市土地出让模式的结果，便是城市存量用地结构的严重失衡，具体表现为工业用地的比重显著偏大，而住宅等第三产业用地和环境绿化等用地的比重明显过低。
当前，中国城乡建设用地总计约24万平方公里，其中约5/6为分散在农村的农民集体非农建设用地，剩下的大约1/6是城市建设用地。从1990年到2004年，中国城镇建设用地从1.3万平方公里扩大到近3.9万平方公里。到2004年，城镇人均建设用地已达155平方米，而1998—2014年，城市建设用地面积更从2.05万平方公里增加到4.99万平方公里，增长高达143.7%。
世界各国城市工业用地一般不超过城市存量用地的10%，但我国工业仓储用地占全部城市建设用地面积25%左右，即使扣掉大约3个百分点的仓储用地，也达到22%。2004年，全国城市的工业仓储用地规模已达到7900平方公里，2009年又进一步增加到了9853平方公里，2011年进一步增加到10303平方公里。2012年后，中国城市居住用地比例基本没有变化，但主要由于基础设施类用地比例有所增加，导致工业仓储用地比例有所下降。但扣掉仓储用地之后，中国城市工业用地的比例依旧在20%左右，显著高于国际10%的平均水平。
根据《中国城市建设统计年鉴》中的相关数据统计，工业用地占比高于30%的城市多集中于我国东部地区，以工业型城市为主，规模多为超大及特大城市，而工业用地占比低于15%的城市多集中在西部地区。从省域层面来分析工业用地占比情况可以看出，工业用地占比低于15%的地区，如山西、青海、宁夏等，呈现出扁平化的低水平集聚特征。
总体来看，中国现有城市，包括很多特大城市，产业用地的比例都明显过高，住宅用地比例则明显偏低。例如，在上海和苏州，工业用地面积占比居然分别达到了25.77%和31.79%。与此同时，我国城市生态用地比重只有10%，居住用地比重则一直在30%左右徘徊。因此，未来必须将部分存量工业用地转化为住宅用地，提高土地使用效率，降低征地规模，并实现产城有机融合。
再来看一下城市建设用地出让的增量结构。除了2004年工业用地出让占总出让用地比例为49%，2003—2017年各年该比例都在50%以上（2009—2012年缺乏数据）。住宅用地出让占比在大部分年份都低于30%。
上述扭曲的土地出让结构，显然是因为在地方政府策略性供地背景下，不同类型用地的出让价格存在差异。以2006年为例，全国主要城市总体综合地价水平值为1544元/平方米，其中商业用地平均地价为2480元/平方米，居住用地平均地价为1681元/平方米，工业用地平均地价为485元/平方米。到了2010年，全国主要城市综合地价水平值为2882元/平方米，比上年增长了229元。其中商业用地地价最高，为5185元/平方米，其次为居住用地，4245元/平方米，工业用地地价最低，629元/平方米。
地方政府策略性出让的负面效应相当突出。一方面，由于工业用地出让价格很低，加上工业用地出让占比很大，地方政府自然有很强的积极性去尽可能压低征地补偿的标准，结果是不少失地农民的土地财产权益乃至长久生计都受到严重影响；另一方面，低地价使工业用地的利用非常不集约，城市主要依靠不断征用和出让土地来实现“平面扩张”。
工业用地的低价出让还带来了“名为二产投资、实则三产套利”的“圈地”“囤地”现象。在工业用地出让之后，地方政府很难对企业具体的用地情况实施有效的监管，很容易助长一些企业借机“圈地”“囤地”的做法。在低价取得工业用土地后，很多用地者经常只使用一小部分，其余部分则直接闲置或搭盖一些简易建筑物，浪费了宝贵的耕地资源。一些企业在厂区内进行大面积的绿化和景观建设，城市里的“花园式工厂”屡见不鲜。
虽然园区内的厂区土地大量闲置，但企业仍可以用土地向银行抵押融资。甚至“囤地”和“圈地”本身就是希望在未来城市空间扩展后，地方政府会去调整用地规划，进而待工业土地用途变更为商住用途后，再从中套利，获取土地用途转换后的“增值收益”。
最近10年来，虽然多轮次宏观宽松政策刺激了工业开发区的大规模新建、扩建，但受到国际市场需求不足和国内经济较快下行的影响，近年来中国制造业的增速明显放缓。各城市之间、同一城市不同工业园区之间的招商引资竞争日益激烈乃至白热化，存量制造业企业多多少少出现了过度竞争。
一些区位条件和经济基础较差的工业开发区，甚至出现了土地征收后无人问津，土地资源大规模闲置浪费的现象。即使一些开发区千辛万苦吸引到企业入驻，后者也经常是“多圈少建、圈而不建”。虽然地方也制定了诸如“未动工开发满一定时间后无偿收回建设用地使用权”的政策，但大都难以执行。有时候政府催一次，企业就动一点，政府无法认定土地为闲置状态。即使地方政府有时希望收回土地，但操作上往往难上加难。尤其是当园区层级较低时，政府更因担心影响未来招商而不敢对企业过度施压。

土地城市化”如火如荼、花园式工业开发区比比皆是，城市政府却不愿意配置足额的居住用地，结果是城市的房价过高。一旦地方政府卷入制造业投资的“逐底式竞争”，就更缺乏积极性为以农民工为主体的外来常住人口提供有助于后者实现举家永久性迁移的相关公共服务，因而人口的“完全城市化”和“农民工市民化”迟迟难以实现。
过度土地城市化

我们来看表2.1，从2001年到2008年，中国城镇人口平均年增长率只有3.55%，而同一时期的城市建成区面积年均增长率却高达6.20%，城市建设用地面积年均增长率更高达7.40%，城市化过程中，人口城市化的速度只有城市空间扩张速度的一半多。2008年国际金融危机爆发后，我国城市建成区面积和城市建设用地面积的平均增速也依旧显著快于人口城市化的速度。

“过度土地城市化”的突出标志是，城镇用地扩张显著快于城市常住人口的增长。2000—2015年，全国城镇建成区面积增长了113%，远高于同期城镇常住人口59%的增幅。从1990年到2000年，我国城市建成区面积从1.29万平方公里扩张到2.24万平方公里，增长了约0.74倍；到2016年，城市建成区面积增长到5.43万平方公里，比2000年又增长了1.5倍。城市群建设用地规模增长更快，1990—2012年，全国20个城市群建设用地规模扩大了6.36万平方公里，增长4.13倍；2012年，长三角、山东半岛、珠三角、京津冀和长江中游城市建设用地规模分别为1990年的10.4倍、7.3倍、10.6倍、3.6倍和4.3倍。
不完全人口城市化

当前，我国人口城市化率指标有相当大的水分。虽然根据公布的数据，常住人口城市化率从20世纪90年代末期的30%左右提高到2010年的近50%，并在2020年达到了63.9%，但户籍人口城市化率只有45.5%，相差18.4个百分点。
按照全国14亿人口测算，城市常住人口和城市户籍人口的差距已经达到2.58亿，这个差距中的绝大部分是以农民工及其随迁家庭为主的跨区农村迁移人口，规模有1.7亿到1.8亿，还有0.6亿—0.8亿的城乡接合部农村户籍人口。实际上，当前45.5%的户籍人口城市化率指标也有一定的水分，其中至少有0.2亿左右是在城市郊区居住，半工半农甚至以务农为主，但已因部分土地被征收而转为城市户籍的本地农民。
因此，当前的常住人口城市化率，甚至户籍人口城市化率，都存在不同程度的虚高，尤其考虑到还存在1.7亿—1.8亿农村向城市的跨区迁移人口和几千万的城乡接合部农民，常住人口城市化率的水分更大。如果挤掉上述水分，“人口完全城市化率”将下降18%—20%，只有43%—44%，这显然与中国人均国内生产总值超过1万美元的经济发展阶段严重脱节，而脱节的原因就在于城乡土地制度改革和户籍改革的严重滞后。
进展缓慢的户籍及配套改革

显然，当地方政府为招商引资而加入“逐底式竞争”时，必然会选择过度偏向资本，忽视普通劳动者，尤其是那些没有本地户籍的外来劳动者及其家庭人口，没有积极性为他们提供相关的公共服务。很多城市对所谓“外来人口”的态度，就是利用他们年轻时可为工业发展和城市建设提供的廉价劳动，而不想看到他们年老后成为负担。
相当一段时间内，我国人口流入地的主要城市，尤其是一些大城市和特大城市，纷纷施行所谓的“积分入户”政策。这些政策以户籍改革为名，实际上基本排除了大批农民工及其家庭成员获得本城市户口并实现举家永久性迁移的可能性。更有甚者，不仅没有采取有效的措施去约束，反而在某一时期还鼓励地方探索这些具有严重歧视性的“积分制”改革。
户籍改革的严重滞后，加上城市房价的飙升，共同导致我国绝大部分农村外出打工人口难以实现举家永久性迁移，并进一步引发了农村建设用地和农地利用中的诸多矛盾。
过去10多年，中央政府不断强调要推动以人为本的新型城镇化，也先后出台了多个主要的政策文件，包括《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以及与其配套的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》等。这些文件提出，未来将进一步调整户口迁移政策，更提出了“三个1亿人”计划。
相当一段时间内，我国城镇化政策的主旨是严格控制大城市和特大城市的人口规模。但无论是我国改革开放以来的实践，还是国际城市发展的经验，都非常清楚地表明，控制大城市和特大城市人口规模的难度很大，即使成功也会带来巨大的经济代价和社会成本。
近几十年全球城市发展的经验更进一步展示，如果大城市、特大城市可以通过好的管理体制和定价机制来实现有效的水土资源利用、环境保护以及交通流量管理，将有助于充分发挥大城市和特大城市的规模经济和集聚效益，甚至全面推动国家的产业升级和技术进步。管理得好，这些特大城市不仅比中小城市更有经济活力，甚至还更有利于节能减排和土地集约利用。
不妨看一下改革以来，尤其是最近20多年来我国创新发展方面最成功的城市——深圳。当地很多制造业企业的蓬勃发展，正是依赖居住于城中村的大量中低端劳动力，这些劳动力的相当比例凭借廉价的城中村居住环境实现了举家永久性迁移。举家永久性定居有助于外来劳动力不断提高自身技能，也能在城市一直工作到退休，为制造业产业升级提供了更多更好的人力资本。
虽然近年来深圳的商品房价格已相当之高且还在持续飙升，但迄今还尚未对深圳的产业发展和技术创新带来致命的影响。这是因为深圳还有大量的城中村为中低收入人群及部分具有较高学历的年轻人提供了起步的空间。实际上，很多深圳的企业家早期就是从城中村开始创业并一步步发展壮大的。可以说，没有深圳的城中村，就不可能有深圳今天的繁荣。但未来深圳的繁荣正受到超高房价的严重制约，处理不好有可能会如香港那样出现产业空心化。
与深圳相比，北京、上海等特大城市虽然有更好的科技基础乃至高端人才优势，但缺乏为大量中低收入人口提供体面居住的空间。这不仅增加了高收入人口的生活成本，还难以为发展具有活力的制造业和生产、生活型服务业提供足够的熟练劳动力，最后反而大大抑制了城市经济发展的活力。
就我国一线城市的现状来看，北京、上海、广州、深圳四个城市都已有几百万甚至上千万的外来流动人口在城市长期生活和工作。虽然《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》已大幅度提高了特大城市的人口标准（城区常住人口500万以上），但中国的特大城市和超大城市（常住人口1000万以上）仍有16个，其吸纳的外来人口占到中国跨区外来流动人口的相当比例。从流入地来看，东部沿海的大城市、特大城市是我国流动人口的主要去向。
聂日明、潘泽瀚指出，目前“七普”公布的有限数据显示，人口向东部发达地区集聚的趋势未变。过去10年，人口增速有所下降，但流动性进一步增强。从流动方向看，人口的流动总体上呈现出京津冀、长三角和珠三角等以中心城市为主的城市群集聚特征。与2010年“六普”相比，东部地区人口所占比重上升2.15个百分点，中部地区人口所占比重下降0.79个百分点，西部地区人口所占比重上升0.22个百分点，东北地区人口所占比重下降1.20个百分点。人口流动的另一个特征是现在的城城流动大幅上升，尤其是中西部省内迁移越来越向省会等中心城市集中。城城流动以后，已城市化人口向中心城市集中趋势不会改变，体现了城市群的集聚效应。
因此，新型城镇化战略能否成功，就取决于这个战略是否可以尽快解决已有存量流动人口中，大部分人的住房和与户籍相关的公共服务覆盖问题。尤其考虑到我国的大城市和特大城市，流动人口数量特别多，但住房价格特别高，子女进入城市公立学校平等就学难度特别大，因此，能否解决这些问题，更成为决定未来新型城镇化和户籍改革成败的关键所在。
实际上，我国南方的不少人口主要流入地城市，尤其是珠三角地区的城市，本地城中村、城边村的村民利用集体土地，尤其是宅基地建设了大量的出租屋，不仅为大批外来人口提供了可支付住房，而且解决了城市扩张后失地农民的收入问题。但是，由于这些住房多为“法外”建设，大部分城中村存在基础设施缺乏、城边村道路过窄、消防隐患突出、卫生状况较差、政府公共服务不到位等问题，远远没有实现土地的“最高最佳利用用途”。

“农民工市民化”的两个关键条件

当前阶段，我国流动人口若要完成举家永久性迁移，实现“完全市民化”，需要首先具备两个关键的互补性条件：第一，在就业地城市的家庭居住；第二，子女在城市公立学校平等就学和升学。
如果人口流入地城市的房价过高，而保障性住房又基本不覆盖外来的流动人口，如果流动人口子女在城市公立学校的就学和升学困难，那么以单身、临时性迁移为主体的人口流动模式就难以避免，或者举家迁移的那些流动人口就会持续陷入非常不利的生存状态。
先看城市流动人口子女的就学情况。无论是1992年的《义务教育法实施细则》，还是2001年的《关于基础教育改革与发展的决定》，都明确提出以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主的保障机制。从2003年的《关于进一步加强农村教育工作的决定》到2011年的《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》等文件，都要求地方各级财政部门将农民工的子女就读纳入正常的财政预算支出范围。2014年以来，对流动儿童义务教育问题的解决方式又转向“两纳入”，即将常住人口纳入区域教育发展规划和将随迁子女教育纳入财政保障范围。中央层面也出台政策，要求生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带、钱随人走，鼓励地方政府接纳随迁子女。
虽然部分城市的地方政府曾经一度努力推动流动人口子女在城市公立学校就学和升学，但总体看，大部分人口流入地城市执行中央政策的力度依旧远远不够。不少人口流入地城市，特别是一、二线城市，并不愿意在城市公立学校为随迁儿童提供足够的学位。根据全国妇联课题组2013年的估计，中国不仅有大批的农村留守儿童，还存在3106万的城市流动儿童，其中农村户籍的流动儿童达到2877万，而义务教育阶段在城市就读人数只有1367万。
根据教育部发布的2017年教育统计数据，2017年义务教育阶段随迁子女和父母双方都外出的农村留守儿童数量分别为1,897.45万人和1550.56万人，合计约3448万人；教育部在《国务院关于实施〈国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）〉工作情况的报告》中披露，2011年全国进城务工人员随迁子女在公办学校就读比例约79.2%，比2010年增长了12.7%。但在2011—2016年间，进城务工人员随迁子女就读公办学校的比例一直徘徊在80%左右。因此，有至少两成、超过300万的农村流动儿童在条件较差的民办学校就读。2016年和2017年，初中招生中的随迁子女数量少于小学毕业生中的随迁子女，其主要原因就是有大量随迁子女因流入地城市学位不足或升学门槛高而被迫返乡，其中大部分成为留守儿童。
再来看流动人口的居住情况。从全国来看，除了几千万居住在集体宿舍或工棚的农民工，还有更多的流动人口通过租赁城中村、城边村出租屋以及其他城市存量住宅来解决居住问题，人均租住面积只有15—20平方米，大约为城市户籍人口居住面积的一半，更不用说我国城市户籍家庭有接近90%已拥有一套住房，其中20%以上的家庭还有两套或更多套住房。显然，中国城市住房市场已出现了居住鸿沟，而在一些作为主要人口流入地的大城市，这个鸿沟还要更宽。
以北京为例，北京市能租赁成套住房的大体上是外来人口中的精英群体，如企业负责人和专业技术人员。占外来常住人口比例84.4%的新移民工人大多只能选择“城中村”、地下室、工棚及群租房等非正规住房来寄身，流动人口的人均住房使用面积为5.6平方米，其中40%的流动人口的人均居住面积不足10平方米，71%的流动人口的人均居住使用面积低于20平方米，只有大约20%的流动人口人均居住面积超过20平方米。同时，平均来说，在狭小的居住空间内，平均居住人数大约为4人。其中，超过30%的流动人口均选择以两人合租的方式居住。其次是3人合住及1人独居，比例分别约为25%和19%。
其他特大城市的流动人口居住条件也明显低于户籍人口。根据南开大学课题组在上海、天津、广州、武汉、成都、兰州、哈尔滨七大城市开展的“2013年流动人口管理和服务对策研究问卷调查”，流动人口的居住面积非常有限，七城市流动人口人均居住面积只有13.5平方米。以上海市浦东新区为例，当地户籍人口的人均居住面积为27.1平方米，而流动人口人均居住面积仅有11.4平方米，仅为当地户籍人口的42.06%。
近年来，由于劳动力供需局面的变化，我国农村流动人口收入开始有所提高。根据2015年原国家卫计委的流动人口调查数据，流动人口家庭月收入一般在7500—8000元（男性流动人口月均工资4500元，女性3500元左右）。如果人口流入地主要城市可以为流动人口子女提供平等的就学和升学条件，很多外来人口将愿意为家庭团聚和子女教育支付更多的房租。如果可以住进基础设施和公共服务更好的租赁公寓，哪怕房租占到家庭月收入的25%—30%，也都是可以接受的。
在我国，很多来自农村的女性流动人口30多岁后就选择返乡，原因就在于其子女在义务教育阶段无法在城市公立学校顺利就学，因而不得不回乡去照顾孩子上学。而且，很多来自农村的男性劳动力到了40—50岁时，也因定居及购房无望不得不退出城市劳动力市场。
反过来看，如果很多作为人口流入地的大城市、特大城市的房价没有这么高，也不存在户籍制度对流动人口子女在城市公立学校平等就学的限制，那些外出打工的农村劳动力完全可以在城市一直工作到退休。当前中国的实际情况是，虽然城乡生产力差距接近3倍、农村依旧有不少剩余劳动力，然而，近年来城市的中低收入劳动力工资却迅速攀升。
国家统计局发布的《2016年农民工监测调查报告》显示，1980年后出生的新生代农民工已逐渐成为我国农民工的主体，占全国农民工总量的49.7%。和“离土不离乡”或“离乡终返乡”的父辈相比，即使整体来看我国人口流入地主要城市对外来农民工并不十分友好，但1980年后出生的新生代农民工已不太可能再回乡，而是期望未来可以落脚城市。举家迁移，夫妻、孩子甚至带上老人一起外出已经成为近年来我国人口流动的新趋势。根据原国家卫计委流动人口司的调查，2015年我国流动人口中的未婚人口比例为24.9%，已婚流动人口比例达到76.1%，而已婚流动人口中有89.82%是夫妻一起外出，至少带一个孩子外出的家庭比例也达到63.5%。甚至还有6.92%的流动人口会带父母外出，超过60岁的流动老年人口数已接近1800万，占流动人口总数的7.2%。
保障性住房还是住房保障？

另一个需要讨论的问题就是如何为流动人口提供其在流入地城市的住房保障。
一段时间以来，中央政府都在要求地方大幅度增加城市的保障性住房供应。可以想见，完成这一要求需要建立一种覆盖面很广的保障房体系，这不仅要求地方政府有激励，更要求其有财力和能力去建设、管理好如此“面广量大”的保障性住房，让其惠及高达两亿的城市流动人口及三四亿的随迁家庭人口。
不过，在讨论上述解决办法的可行性和可能性之前，应该首先回答这样一个问题：建立一个覆盖面如此之广的保障性住房体系，是解决广大百姓，尤其是最需要住房的大批农民工和城市新就业人群住房问题的最好方法吗？
从全世界各国的情况来看，一个健康的城市房地产发展模式应该是这样的：保障性住房主要覆盖那些连市场水平租金也支付不起的城市最低收入阶层，而绝大多数城市家庭的住房，无论是购住的还是租住的，都应该而且完全可以通过健康的房地产市场发展来提供。
如果城市的房价已经高到迫使政府必须要为占人口相当高比例的中低收入阶层全面提供保障性住房，那么政府就应该反思，为什么目前的土地供应体制，会导致人口流入地城市的住宅用地供给这么少，而城市房价又为何会如此之高？答案非常简单，房价里面包含了过高的各类税费，尤其是高额的土地出让金。
如前所述，2002年以来，中国城市的房价一路上涨，主要还是由于中国经济发展模式，尤其是土地供应体制存在着重大的矛盾。这些矛盾不仅使我国经济的整体流动性极度膨胀，还导致了住宅用地被人为地限量过少供给。当过高的流动性，或者说过多的货币追逐经济中特定的、因地方政府垄断操控而缺乏供给弹性的居住用地时，居住用地以及相应的商品住房价格就会不可避免地“泡沫化”。
因此，要解决目前我国主要人口流入地城市房价畸高的问题，短期增加一些保障性住房供应，采取一些行政性措施去抑制房地产投机可能会有一定的效果，但这些措施不应该是政府应对房价泡沫的主要对策。在城市房价如此高的情况下，地方政府根本不会有积极性去大幅增加保障性住房的供应。此外，当前我国的城市政府大都没有建立一个良好的保障性住房的分配与管理体制，无法确保那些最需要住房保障的外来流动人口获得保障房。即使短期内政府通过限购、限贷等行政性调控措施来抑制房价上涨和房地产投机的措施能奏效，最多只能治标而难以治本，甚至还会严重干扰城市房地产市场的正常运行。
在既有的“土地财政”格局下，地方政府忙于招商引资搞建设，依旧掌握本地户籍改革主动权，完全可以控制落户及提供相应公共服务进度。因此不能指望人口流入地主要城市会大规模地为外来人口提供保障性住房，甚至不能指望地方政府会努力为中低收入的流动人口子女提供平等的公立学校就学和升学条件。
实际上，不少城市近年来的确开始进行了较大规模的保障性住房建设。一方面是为了遵循中央政府房价调控的要求，另一方面是为了保障本城市中低收入户籍人口的居住条件，甚至是为了顺利推动本城市的拆迁工作。目前，中国城镇住房保障的覆盖面已超过20%，仅2011年到2017年间，全国累计开工建设的各类保障性安居工程住房就达到了5338万套，基本建成的超过4000万套。但即使如此，这些城市的保障性住房基本只针对本城市的户籍家庭。在很多城市，一方面是户籍人口已得到足够保障甚至“过度保障”，而另一方面，绝大部分常住的外来流动人口却很难被纳入城市住房保障体系。
从短期看，保障房建设对稳定经济增长和改善城市户籍中低收入家庭居住条件具有一定的效果，但只要“土地财政”模式不改变，地方政府为城市非户籍常住人口提供保障房的积极性就不会太高。毕竟保障房建设的力度会直接影响到城市的商品房供给量，而后者又会影响地方政府的土地财政收入。过多建设保障房不仅会使地方政府商住用地出让金收入显著下降，而且还会增加保障性住房的建房和维护支出，明显存在着“激励不相容”问题。
因此，推动我国“人口完全城市化”和“农民工市民化”的关键，不在于为流动人口大规模建设保障性住房，甚至也不在于中央向地方施压去降低入户条件，而在于从中央启动渐进的，但更为实质性的城乡土地制度改革，全面降低农民工举家迁移并实现永久性定居所需支付的成本。这就要求逐步扭转地方政府垄断高价供应住宅用地的局面，并在中长期彻底缓解因制造业招商引资“逐底式竞争”引发的产能过剩、贸易顺差和流动性过高等问题。显然，要完成上述改革，需要相当长期的系统化努力，但中国的城市现在已经有超过3亿的存量流动人口，如果把他们的家庭人口也算入，总量将很容易超过4亿。在这种情况下，根本性的改革措施很可能是“远水解不了近渴”。因此，除了要推动一些从根本上缓解房价泡沫的改革，还必须采取一些更直接的政策措施加快户籍改革，推动存量流动人口尽早完成举家永久性迁移。

大多数人都有过这样失败的经历，学期开始时你计划背一千个单词，学期末却只背了三百个；早上准备要做的事，到了下午都没有完成……这些小小的失败每时每刻都有可能发生，你认真地寻找过失败的原因吗？我经常听到的是这样一种检讨：“计划得再好也没有用，我就是个没有毅力的人”“一件事我坚持不过三天，没办法，我是个没有毅力的人”“想得到但是做不到，我就是太懒了”“我总是拖延，我改不了我的问题了”……
这些同学的认错态度看上去极其诚恳，但是这些“检讨”能够帮助他们解决问题吗？当然不能！这些话多半只是说说而已，他们很快就会陷入相同的窘境。为什么呢？因为那些“检讨”自己的话并不是失败的原因，在我看来，“我是个没有毅力的人”“我就是太懒了”都是一些错误的标签，把它们贴在自己身上，只会把自己推入反复失败的陷阱。为什么这么说？让我们先看一个故事。
在希腊神话里，奥德修斯率领船队出海，在经过墨西拿海峡的时候，他听说那里有一个叫塞壬的女妖，她会用一种天籁般的歌声诱惑船员们下船，然后把他们吃掉。于是，奥德修斯命令水手用蜡封住耳朵。而他自己为了欣赏女妖的歌声，没有封住自己的耳朵，而是把自己用绳索绑在船只的桅杆上，听到歌声的时候，他想跳进海里也办不到，方才安然度过。
我们假想一下，如果奥德修斯在过海峡之前，不是让船员封住耳朵，而是开了一个大会，劝船员们坚强起来，用自己的意志力去对抗海妖，那么结果会是怎样？肯定会有懦弱的船员命丧大海。所以，当你发现问题的时候，不要一味从精神层面找原因，还要努力去寻找真正解决问题的方法。你没有坚持每天练钢琴，真的是缺乏意志力，还是练习的计划和方法不对呢？
现在我为大家重新分析一下整件事：首先，你的目标是学会自弹自唱。这个目标听起来不错，却不够具体。我们知道，当目标大而无当的时候，我们通常都是很难获得成就感的。但是如果，我们把“学会自弹自唱”改成“学会自弹自唱周杰伦的《龙卷风》”，这个任务是不是更加容易完成；现在目标具体了，我们要如何去完成呢？我举个例子，比如我的梦想是当一个医生，而从中学生到医生之间，是长达十几年的苦读，如果不把这个过程分解成一小段一小段的阶段性小目标，你将永远无法从努力中获得一丝一毫的奖励。所以把目标设定成某一首具体的歌，分解成小目标后就变得容易得多，每一次完成一个小任务，还可以给自己一个小小的奖励。其次，你的练习方法是一天弹一个小时的钢琴，但是你却常常做不到，为什么？因为在真实的生活中
意外情况是会不断发生的，你在计划时完全没有提前预估到这个部分，所以轻率地做了“一天一个小时”的计划，这基本是一个不可能完成的计划。计划都错了，你又如何能够把它坚持下去呢？
所以，综合前几节的内容来看，你还觉得自己是一个“懒惰”“没有毅力”“什么都干不了”的人吗？在你给自己贴上这些可怕的标签之前，首先要明白一件事，这是许许多多的人同样面对的困境，你并不孤独。然后，请跟我一起，拿起时间这把公平的钥匙，一步一步地分析问题，一步一步地解决问题，最后和时间成为真正的朋友。
每个年轻人可能都有过发财梦，为什么几十年过后发财的总是少数？道理可能很简单，大家都知道自己想要什么，也知道为什么需要，但确实不知道该如何做。同样的道理，当我们面对某一项学习任务，“内容”与“原因”都已经确定，需要好好思考的就只剩下“如何去做”了。
首先，从“内容”入手，将学习任务仔细拆解为一个个小任务，越小越具体越好，直至每个小任务都可以独立完成。拿大家背英语单词作为例子：某位同学正在准备托福考试，首要任务是扩充词汇量，那么该去背哪些单词呢？书店里有那么多词汇书，他应该选择哪一本？正确的答案是：视情况而定。如果目前基础词汇量还相对不完整，那么，他应该先扩充基础词汇量。现在假设他选择了我写的那本《TOEFL核心词汇21天突破》，那么他所面对之任务的“内容”就比较具体了。但是，还可以再具体一点：
扩充词汇量——托福词汇——托福核心词汇——21个单元——每个单元100个单词——1个单元分两次完成……
细分拆解任务这一步非常重要，拆解得越细小，可行性就越强，就越容易完成任务。拆解完成后，我们开始思考“方法”。很多同学觉得这一步可以省略，正好相反，这一步至关重要，省略了这一步，很容易半途而废。
假设这位同学根据自己的情况，已经决定将“一个单元分两次完成”，总计分为42个阶段。那么，他应该具体如何操作呢？
1.先尝试着做一两个阶段，测试一下完成一个阶段需要多长时间。
2.按照测试的结果，制作一个时间表。把其余阶段所需要的时间标记出来。
注意：这个时间表总是需要视情况做一些调整的。
3.背单词需要重复，所以，每3个阶段过后，要留出一个阶段的时间去复习。这就要花费总共56个阶段的时间。
4.每完成总任务的三分之一，就增加与完成一个阶段相等的复习时间。这就一共需要花费59个阶段的时间。
5.学习过程中可能需要多次快速重复记忆，每次可能相当于完成3—5个阶段所需要的时间，由于熟悉程度不断增加，每次循环需要的时间会越来越短，所以，预计进行3次重复记忆需要相当于完成10个阶段的时间。这就意味着一共需要花费完成69个阶段的时间。
做出以上规划后，还要认真思考完成每个阶段的具体步骤。当然，越具体越好——
1.每天早晨腾出一点时间。
2.把前一天背过的单词朗读至少2遍。
3.听录音跟读今天要背的单词3—5遍，主要关注发音、拼写，顺带看看释义，能记多少就记多少，不求速成。
4.上午利用闲暇时间通读词汇列表，并反复阅读例句。
5.下午有专门的时间，集中背2—3遍。可以一边读、一边抄、一边背，不能只是坐在那里呆呆地盯着词汇看。
6.白天有空的时候反复听当天要背的单词，重复次数越多越好。
7.晚上睡觉前复习当天背的单词。
有了这样清晰的步骤，随后的学习就会变得非常容易了。据我所知，许多成功的管理者都会花费大量的时间去制订详细的步骤。同学们也要试着像一个项目管理者那样思考，更多地关注“方法”。反复拆解任务，确定每一个子任务的完成方式，这是同学们不可或缺的功课。这样的习惯，会使人变得踏实。请同学们从现在起就开始练习，使之成为自己的一种思维习惯。
套用莎士比亚的一句话“生存还是毁灭，这是个问题”，很多时候，我们面临的抉择就是“计划还是率性，这是个问题”。在大多数情况下，计划总是必要的。在与计划相关的格言中，我最喜欢的是：“我们不是计划着失败，而是失败地计划。”
计划成功的前提：目标现实可行
新华字典对“成功”一词的解释是：达成预期目标。我认为这个定义既简洁又清楚。有了目标，就可以倒推每一个实施步骤，自然就有了计划。所有成功执行了的计划，都是因为——目标是可行的。
有一句话曾令我印象深刻：失败只有一种，就是半途而废。但是，仔细想想，难道坚持到底就一定能成功吗？如果一个人的目标是炼制一颗长生不老丹，无论他怎么坚持不懈，可能都不会成功，因为这样的目标并不现实。当然，还有另外一种情况，通过长期的努力可以成功的目标。但是，对于寿命有限的人类来说，依然是不现实的。比如，人类一直梦想可以像鸟儿一样在空中翱翔，历史上曾有无数的人尝试过各种飞行，其中很多人摔死了，活下来的也基本上都郁郁而终。人类最终用了几百年才实现这个梦想。
曾经有一位学生来找我，让我帮他分析一下，他半年内出国留学的可能性。我仔细地了解了他的现状、目标等情况之后，告诉他：“只用半年时间是不可能的。你的情况，至少还需要两年时间。”我看到他惊讶的表情，对我的话半信半疑，我只好接着说：“我看，你还是别浪费时间了，去做些实际的事情吧。”
我是个非常乐于鼓励学生的老师，这一次却一反常态，泼了满满一盆冷水。这位同学露出失望的表情，不甘心地说：“没有什么事情是不可能的！几百年前人们都不相信人可以飞上天，到现在不都已经证明他们是愚蠢的了吗？”我只好苦笑：“你能活多少年？你刚刚不还跟我说，你只有6个月时间么？我让你用两年时间，你却又说不可能……”那位同学突然发作，几乎是对我咆哮起来：“我看你根本不配做老师，一点忙都帮不上，没用！”我想，我应该闭嘴了。
我知道那位同学的愤怒并非针对我，只是那一瞬间，他被现实打击到了失控的地步。在现实生活中，有很多这种拒绝接受现实的例子，其实，判断一个目标是否现实可行，方法非常简单：第一，已经有人做到了；第二，我与那人没有太大的差距。
对这两个简单的衡量标准，也需要做一些说明。“已经有人做到了”，并不代表我也能做到。他用多长时间做到的？他通过什么方式做到的？我和他的区别究竟在什么地方？哪些是我确实无法超越的？我的相对优势在哪里？我能不能弥补我的相对缺陷？也许还要问更多的问题，才能够确定这个目标是否可行。
很小的时候，我就知道有一些人竟然可以制订长达几十年甚至一生的计划，而后一丝不苟地执行下去——当年读《基督山伯爵》的时候，我就觉得故事中的人物太牛了。后来看斯蒂芬·金的小说改编的电影《肖申克的救赎》，再次觉得这样的牛人必然存在于世，不过，反正不是我。
在相当长一段时间里，我总觉得我自己没办法不随波逐流。上大学的时候流行读双学位，于是我也跑到吉林大学读了“国际经济与关系”专业的第二学位……可从毕业到今天，别说这个第二学位的证书，就是原专业的本科毕业证书也都没有用到过。那个时候，还流行大四学生考驾照，当然，我也想办法弄了些钱跑去学了一个，让班里的同学很是羡慕。可毕业之后，虽然赚到了足够的钱，但我总是在几个城市之间穿梭，根本没有买车的必要；后来终于安定了，发现还是打车更有效率，于是至今没有用过那本驾照。
人们常说，计划没有变化快。这话听上去没错，但是还没说到点子上，计划之所以总是被变化打乱，深层次原因在于：计划太长远了。事实上，无论变化多快，都应该制订计划。只不过，制订计划的时候，应该考虑到变化，并且要分析自身的情况，看看自己适合制订多久的计划。
以我为例，我曾尝试制订年度计划，结果发现自己根本没有能力完成。于是，我一口气把计划缩短到一个星期。发现一个星期的计划我很容易坚持下来，并且可以出色完成，这令我非常开心。而随着时间的推移，我发现自己竟然可以慢慢把期限延长，两个星期、一个月，甚至可以制订一个季度的计划了。
直到近30岁的时候，我才小心翼翼地开始制订年计划。直到今天，我也依然用一年作为计划制订的最长期限。2000年，我用了半年时间准备各种考试，而后跑到新东方应聘。几经周折终于开始在新东方讲课；我用了一年的时间成为国外部评价最好的老师；几年后，我又用了一年的时间准备离开新东方——计划创业。后来，我发现一年时间根本不够，于是又用了一年时间认真寻找方向……
在目标现实可行、方向确定的情况下，辅以计划才能成功。一般来讲，期限越短，内容越清晰，目标就越容易实现。长期目标、人生理想固然要有，但人生理想这东西往往太遥远，以致我们总是看不清楚。不过，“千里之行，始于足下”，我们要做的事情只是一步一步地向前走，把每一步都走好走踏实。至于“千里”之外的终点，既然连看都看不清，就不用花时间去想了，因为想了也没用。
，我只是朴素地用自己的经验得出结论：生活本身充满了意外。这并非仅是我个人的观点，斯坦福大学的约翰·克拉姆博兹在他的《运气并非偶然》一书里说：我的一生以及整个事业都在被不可预期的事件影响着。他在调查中发现，在35岁的时候依旧在做自己18岁的时候最想做的事情的人，在整个样本中占的比例非常小。
由此可知，不是每个人都有制作长期计划的能力，而这种能力是非常重要的能力之一，然而，它需要挣扎、需要努力、需要从一点一滴做起。不要一开始就做长计划，哪怕制订一个星期的计划，都并不容易，请同学们试一试。
如果你对你的将来充满困惑，相信我，你并不孤独。充满困惑并不意味着你就束手无策。雾里看花，谁都看不清楚，但我相信，只要不停地往前走，早晚可以走到一个鲜花盛开的地方，在那里，无论雾有多大，我们总是可以看到那些“花”，因为距离已经足够近了。
有时候没必要做计划
相信同学们已经意识到计划的重要性。许多关于学习方法、时间管理的书籍都会详细地介绍制订计划、执行计划的基本步骤和技巧。可问题是，每当你雄心万丈地制订了一个万无一失的计划，为什么最终还是不了了之了呢？其中原因很多，一个特别重要的原因是：计划固然重要，行动更为重要。
如果想做事，你当然要行动。行动是改变自己的众多方法中最直接、最有效的方法。很多的时候，只要你开始行动，哪怕事先并无计划，也往往会有收获。但是反过来，缺乏行动的计划肯定是没有任何意义的。
大多数计划其实非常简单。比如，你要锻炼身体，那么计划只要一句话就够了：每天早上锻炼身体半小时。没必要再想应该坚持多久，因为答案非常简单：一辈子；或者能坚持多久就坚持多久。有的时候，计划可能稍微复杂一些。比如你想减肥，那么除了每天做慢跑之类的有氧运动之外，可能还有一些其他的要求。比如：不要吃油炸食品（可是所有的油炸食品都很香！）；少食多餐（可是，饿的感觉很不爽！）；用水果蔬菜替代主食（可是我想吃肉！）；按时睡觉（可是今天凌晨有关键球赛实况转播）……两个月过去之后，你会发现你自己因为迷恋睡懒觉而没怎么去跑步，瞒着教练偷吃了不少油炸食品，由于饮食不规律所以总是有一些时候吃到差点撑死为止，朋友请客哪能扫兴，所以去过好多次烤肉店，不仅看了奥斯卡颁奖仪式的转播还看了很多的美剧，同时因此不得不熬夜把该做的事儿做完——当然，第二天因此是一定要睡懒觉的！
看到了吧？无论计划简单还是复杂，缺乏切实的行动就注定会失败。我个人的经验是，有些时候故意不做计划反倒是有益的。几年前我开始去健身房，就没有制订任何目标和计划。因为，锻炼总比不锻炼好，健康最重要。于是，我只做了一件事儿——坚持。中间也有过几次短期的中断，那是因为实在抽不出时间和精力了，但是，一旦闲下来，我又开始定期去健身房。其间也有不愿意去的时候，但是，我知道那只不过是我的大脑的想法，而不应该是我的想法——只要意识到这个，就不存在什么挣扎，直接从家里出发，往健身房去就是了。
几年后的今天，我觉得我有必要制订一个比较专业的健身计划。当我拿出纸笔，不停地罗列具体细节的时候，我意识到一个重要的事实：其实，几年前我刚开始健身的时候，根本没有制订健身计划的能力！那个时候，我不可能知道自己的哪一些肌肉群相对强大，所以只需要正常练习就好了；也不知道哪一些肌肉群是我的弱点，但是现在却必须有意识地加强了。而现在我已经具备了这种能力。
综上所述，没必要做计划的原因主要有两个：第一，任务其实非常简单；第二，还没有能力制订合理有效的计划。做任何事情，可能都要经历一个摸索的过程，连大概的了解都还没有的时候，制订出来的计划多半只是空谈。
所以，大多数情况下，我的建议是：如果你想改变自己，或者你对目前的学习状况不太满意，那就一切从简——找一个能带来改变的行动，然后去做就是了。不要怕失败，那是必须经历的一个过程。永远记住，马上行动是最重要的。
预估时间：完成任务时总会有意外
同学们在学习英语的过程中，可能都遇到过这样的问题——为什么我总是看不懂文章？
为了能读懂文章，我们会先从词汇量入手，可很多同学啃着啃着就放弃了。而坚持下来的同学会痛苦地发现，即便每个单词好像都认识，但是放到一起成了句子还是看不懂。这才明白，原来“不学语法也能学好英语”纯粹是瞎说，于是又开始狂啃语法书，又有很多人啃着啃着就放弃了……坚持下来的同学再次痛苦地发现，词汇量补过了，语法补过了，可是文章依然看不懂，才发现自己的逻辑训练不足，文字搞懂了，内容却理解反了，只好一边练逻辑一边啃阅读，又有很多人啃着啃着就放弃了……少数人又坚持下来了。再过一段时间，他们发现自己单词没问题，语法没问题，逻辑没问题，可还是看不懂文章。最终才想明白，这是各种知识积累欠缺造成的，这些知识包括学科背景、文化背景、历史背景等。于是他们又要准备踏上“新的”征程……
读到这里，有同学就提出疑问了：既然一开始学习就会遇到各种新的问题，那我们该如何在任务开始之前做时间预估呢？这个问题问得极好。事实上，错误估算任务所需的时间，是最常见也是最致命的错误。正如上面提到的，很多同学一旦发现在预估的时间内无法完成任务，就会立即气馁放弃。在这里，有一个侯世达法则，同学们必须了解：
完成一个任务实际花费的时间总会超过计划花费的时间，就算制订计划的时候考虑到本法则，也不能避免这种情况的发生。
为什么同学们总是错误估计完成任务的时间呢？因为大多数同学忽略了一件事——这项内容是熟悉的还是陌生的？
有些内容是你以前做过的，所以，你清楚地了解如何将其拆解，每一个步骤需要耗费多长时间，你知道哪些环节需要格外小心。在这样的情况下，正确估算任务完成时间是很容易的。
如果任务是陌生的，在执行的过程中必然遭遇各种意外，这些“意外”是大家都会遭遇的事情。只有在“陌生”变成“熟悉”之后，才有可能顺利解决这些“意外”。在学习知识的时候，大多数任务都是陌生的。因为学习本身就是探索未知的过程。
读到彼得·诺维格的一篇文章《十年学会程序设计》。在这篇文章中，诺维格表示，人们购买那种名字类似“7天自学Java语言”的书是无知的表现，他认为，用10年时间学习程序设计才真正现实，也非常值得。
他写道——
约翰·海斯和本杰明·布鲁姆的研究表明，在几乎所有领域，培养专业技能大约需要10年。他们研究的领域包括国际象棋、作曲、绘画、钢琴、游泳、网球以及神经心理学、数学拓扑学。似乎没有真正的捷径——即使是在4岁时就展露音乐天赋的莫扎特，也依旧用了超过13年的时间才谱写出世界级的乐曲。
再看看另一个领域的例子。披头士乐队似乎是于1964年在爱德·沙利文秀登台后突然火爆起来并成为第一乐队的，但他们其实从1957年就开始在利物浦、汉堡等地的小型俱乐部表演了。虽然他们很早就表现出了强大的吸引力，但对他们的成功具有决定意义的作品《佩珀中士》也是1967年才发行的。
塞缪尔·约翰逊甚至认为10年还不够，他说：“任何领域的卓越成就都必须用一生的努力才能取得；代价稍微低一点都无法换来。”杰弗里·乔叟则感叹：“生命如此短暂，学习技艺需要的时间却如此绵长。”
在彼得·诺维格发表这篇文章的数年后，2008年11月，马尔科姆·格莱德威尔出版了《异类》一书。在这本书中格莱德威尔把“10年”换算成了更为精确的“10000小时”——想要出类拔萃，就要努力至少10000小时。
要想提高估算时间的能力，就要从现在开始养成习惯：做任何事情之前先判断其熟悉程度（或陌生程度），再据此判断估算完成任务所需要的时间。通常情况下，“反而比一般人想得长多了”倒是一个不错的假设。
在初中的物理课上，我们知道电路有两种连接方式：串联和并联。此外，我们还背过一些规律：串联分压、并联分流。我接下来要讲的方法，就是从这条定律中得来的灵感。当我们面临要完成两个任务的时候，同学们有没有想过：这两个任务之间究竟应该是串行关系呢，还是并行关系？这是一个非常重要的问题，因为在一般的情况下，“提高效率”指的就是“将串行完成的两个任务并行完成”。
俗话说：一心不可二用，从某种意义上理解，这句话是对的。但是据我观察，人们很难长时间地只做一件事。一些早期的计算机操作系统，如微软的DOS，是单任务操作系统；为了提高效率，程序员们写出了多任务操作系统，比如Windows。从发展的角度看，为了提高效率，我们也有必要给自己的大脑打造一个“多任务操作系统”。
为了更合理高效地完成学习任务，一心二用也不是不可以，但是方法很重要。可以尝试着把两种任务搭配起来一起做，最直接的办法是尽量并行两个任务。首先，我们需要养成一个习惯——把自己要做的事情用纸笔写出来。把任务落到纸上，就能比较容易地分辨出任务的属性，哪些任务是简单而又机械的，哪些任务是相对复杂而又有灵活性的。一般来说，不需要思考的就是机械的。比如，在跑步的时候听英语，走路时听音乐，在上学等公交车的时候看书，在公交车上清理思路……
但有些任务是只能串行的，例如：“洗手”和“吃饭”就是串行的关系，一定是先洗手后吃饭，这是由于顺序而确定的串行任务。所以，并行两个任务还有一个重要前提：你对两个任务都足够了解，且对自己有足够清楚的认识。
当一项学习任务比较繁重，需要划分为多个子任务时，对这些子任务之间的关系需要仔细甄别。甄别后，可能会因此产生许多种行动方案。针对这些方案，你可以试着用我讲的方法，合理地并行起来，从而找到最佳的方案。著名的数学家华罗庚先生曾经用烧水泡茶为例，说明过这个问题。
办法A：先洗开水壶，灌上凉水，放在火上，在等待水开的时候洗茶壶、茶杯，拿茶叶。等水开了，泡茶喝。
办法B：先做好一些准备工作，洗净开水壶，洗茶杯，拿茶叶，一切就绪，灌水烧水，坐待水开了泡茶喝。
办法C：洗净开水壶，灌上凉水，放在火上。等水开后，再找茶叶，洗壶杯，泡茶喝。
哪一种方案更节省时间呢？
谁都能看出第一种办法好。原因很简单，因为有些任务被并行处理掉了。大家一定注意到，烧水泡茶这个大任务，被分解成了很多细小的任务，这就是“优化”的一个非常重要的前提——“大任务被划分成足够多的小任务”，有了这个前提，才能更准确地分辨哪些任务可以并行——“优化”就是这么简单。
如果不做划分，那么就只有一个任务——喝茶。然而，如果粗略划分一下的话，就知道起码可以划分为两个子任务：烧水，泡茶。但这样还是很粗略，没有优化的余地，需要继续划分子任务，找出有并行关系的任务，进而提高效率。
在麦当劳之类的快餐店中排队，也会涉及串行和并行的问题，很多人轮到自己的时候才抬头看菜单，要花费很长时间点餐。事实上，他完全可以把排队和选菜并行，这样可以节省很多时间。
让自己拥有“多任务操作系统”的另一个方法就是切分自己的时间。从本质上来看，我们的大脑与计算机的中央处理器一样，是一次只能处理一项任务的系统。那么计算机是如何做到同时多任务处理的呢？
一个处理器在一个时间片内其实只能做一件事，因为它只有一个个体，一个时空。而多任务操作系统把一个长的时间片划分成很多短小的时间片，每个时间片只执行一个进程，在第一个时间片，处理A进程；当时间到了之后，无论A进程处理完没有，都要被挂起；在第二个时间片里，处理B进程，时间到了之后，B和A一样被中途挂起；而后开始处理C进程……依次把所有任务的一部分完成之后，处理器再次循环处理，从A开始，直到最后一个进程。循环反复的过程中，有些任务就陆续完成了，另外一些任务将处于尚未完成状态。如果中途有新的任务进来，只需要加入循环队列即可，这样连续起来就好像是它同时运行着很多进程。
请大家注意，在这个过程当中，进程不是被任务划分为子进程，而是被处理器的时间片硬性划分为进程片。
把自己的时间切分成“时间片”是一种很难习得的能力，我花了两三年时间才可以相对自如地运用。不过这种方法通常只在任务多、时间紧的情况下使用。首先，要制订一个工作列表，把任务都罗列下来，而后把自己的时间切片。我通常使用“20分钟工作+5分钟休息”作为一个时间片，然后就开始像CPU一样循环处理任务。这么做可以保持相对长时间的高效率工作。
优化步骤看起来是非常简单的方法，但是需要我们反复应用，才能把这种思考模式变成一种思考习惯。当你养成这种习惯，在生活和学习中面对新任务，都会下意识地去精细拆分任务，效率就会在不知不觉间提高。
很早以前，我每次去超市，回家后都会发现少买了几样东西。于是，我便养成了一个做列表的习惯。具体的方法是这样：如果我决定今天去超市，那么，早上我不会直接去超市，我会先拿出一张纸，罗列出我要买的东西，然后贴在我的小白板上。一般来讲，到了上午9点钟，我总能想到一些东西添到那个列表上；到了10点钟还可能要补充，而11点钟也许又要加上一个……到了下午两点的时候，我就可以去超市了。每买到一样东西，就在列表相应的位置上打一个钩，这样，等我到家的时候，就不会因为忘买了什么东西而懊恼了。
可见在日常生活中，列表是一种非常有效的组织工具。它通常被分为等任务列表、待处理列表、核对列表等，不管它们属于哪一种，我认为列表本身非常有用。而制作、运用列表确实是一种需要练习的重要能力。
同学们也许会问，忘买东西这么小的事，值得花时间去制作列表吗？当然有必要！试想一下，如果我没有制作这个列表，当我回到家之后，发现东西买少了，我会面临两种情况，第一，我要买的东西超市里确实有；第二，我要买的东西其实超市里根本没有，所以，回去了也没用。可以想象，如果我又去超市，发现自己遇到第二种情况，我肯定会气个半死，因为时间已经被我浪费掉了。
所以，制作一个列表，往往会使你的生活和学习变得井井有条，并且保证自己不会浪费时间。
我在长期使用列表的过程中，发现我确实有些经验值得与同学们分享。首先我们来说说制作列表的工具。
在智能手机如此发达的今天，我觉得最好用的列表工具还是纸和笔。建议大家准备一个专门的小本子，里面夹上一支笔，以便随身携带。
为什么不用手机APP呢？其实有了智能手机后，我自己已经在用APP了，这些应用确实已经做得相当不错。但我依旧建议同学们使用纸笔。首先，同学们初学列表，最原始的纸和笔更方便涂改和圈画。其次，大家在用手机记录的同时，很可能会被手机上的其他东西分散注意力。所以，我建议同学们刻意地避开手机，用笔在纸上圈圈点点，能使你不受打扰，从而更快地进入学习状态。
列表的读者往往只有我们自己，用最简便的方式记录即可：大量的缩写、箭头、线条、对号、叉号以及各种各样的符号和圈圈框框……关键是你自己要能看懂。
做好了这些基本的准备工作，我们要进入最重要的一部分：一堆学习任务摆在眼前，哪些先做，哪些后做，如何排序？这是一个很重要的问题。很多专家都讲解过任务的重要和紧急与否之间的关系，以及如何分配任务的优先级。道理也很清楚：要先做既重要又紧急的事。紧急却不重要的，也可以不理会，但重要却不紧急的，反倒需要优先处理。
然而据我观察发现，大多数同学都懂得这个道理，他们也会下意识地去这样做，但他们往往弄不清楚：什么是“真的重要”和“显得重要”，以及“真的紧急”和“显得紧急”。
判断一件事情是否真的重要，标准只有一个：是否能帮助你实现目标（无论是长期，还是短期）。而判断一项任务是否真的紧急，标准却不好找，因为大家总是觉得每一件事都很紧急。其实在我们的学习和生活当中，真正紧急的事儿少之又少，十万火急的事儿就更少了。所以我建议，你大可以不去管紧不紧急，只需要判断：这事儿是否真的重要。再往后的道理就一目了然了：真正最重要的任务永远只有一个——那个真正对你的目标实现有帮助的任务。
完成列表的过程，有点像玩通关游戏，完成一项，就勾选一项，一路过关斩将，我们的心情会非常愉悦，会有前所未有的充实感和满足感。同时，在这个过程中，我们经常会对自己的学习任务突然有了新的想法，比如：当我们在完成了背单词任务后，下一步的任务本来应该是做一份英语试卷，但是由于单词背得太顺利，你突然有冲动写一篇英语短文。这个新鲜的想法让你很激动，于是你想修改一下你的列表，把写英语短文插入其中，这当然是一个很好的主意。
但是，等一下！除非万不得已，不要中途修改你的任务列表。
练习英语写作当然是一件非常好的事，兴趣来了，当然要去做，为什么不能做呢？因为，一旦这么做了，你会发现你总是在修改计划，久而久之，计划总也完成不了。这样下去，效率反而会大打折扣。
不立刻去做，并不代表放弃，那太可惜了。其实只需要启用另一个列表，标题是“下一阶段任务列表”，把它们记下来。然后立刻回到原定计划中去，专注完成当前的任务。如果突然又出现了什么新鲜主意，依然如法炮制。这样做的好处是：任务完成之后，接下来的任务，你也已经非常清楚了。
我每天出门之前有一个习惯：在门口逐一核对一下：眼镜、手机、钥匙、钱包、书、笔记本、笔……核对无误后，我才会迈出门槛把门锁上。这就是一个利用核对列表的例子。前面提到过的去超市买东西的例子也是如此。
同学们也许会觉得很麻烦，但生活和学习从来就不是容易的事情，在完成学习任务之前做一个这样的列表，可以帮助你梳理自己的思路，避免遗漏。比如，今天上午去学校上课，下午要参加培优，晚上还要去球馆练乒乓球，那么，在你早上出门前，很有必要列一张核对列表，上课需要的课本，培优需要带的练习册，练球时穿的球服，自带的球拍……像这种需要连续完成的任务，如果遗漏了某个方面，很可能就会影响到下一步的行程，就不可避免地会浪费时间。
检查列表不一定要写下来，如果项目不超过7个，同学们可以在自己的大脑中进行检查；但是，有些任务项目比较复杂，你最好提前制作一个可以勾画的核对列表，逐一核对，确保万无一失。
这种核对列表在准备考试时，也能派上大用场。复习的过程中，同学们可以将自己不熟的知识点，或经常出错的题列成一张核对列表。大考前夕难免焦虑，将列表拿出来多看几遍，能帮助你有针对性地复习，也能起到放松心情、缓解焦虑的作用。
同学们读到这里也许要问了：我们现在每天的学习任务都是固定的，做计划列表意义似乎不大。错，意义非常重大！随着年级的增长，学习任务会越来越多，大家会慢慢感受一旦养成列表习惯，你对付再多的任务都能游刃有余。另外，如果你在寒暑假准备尝试自学一些东西，那么，我上面提到的每一个要点，都会是你的好帮手，你会更切实地感受到它们的好处。
我之所以“显得”游刃有余，是因为之前做过太多的准备。之所以做那么多的准备，是因为曾经出过丑——想象一下，在台上讲到一半，突然发现自己说的某句话竟然有不曾想到过的歧义，是多么窘迫的事情！所以，在准备任何一个讲演的时候，我都花费很多的时间认真考虑自己的每个观点、每个事例甚至每个句子可能引发的理解和反应，都逐一制订对策，只有这样，我才可以安心上台。
我知道，很多同学在考试之前都会非常焦虑，一想到考试就心跳加速，觉得全身的血液似乎都在沸腾，上了考场就冷汗直冒，看到试卷就大脑一片空白。有些同学甚至考完试晚上回家还要做噩梦。考试几乎成为中国学生的普遍阴影。在这里我想跟大家讲讲我的故事。很多人都不会相信，我有严重的“课前恐惧症”。每次上课之前的5分钟左右开始，各种症状开始并发：手心发痒、头皮发麻、眼皮狂跳（有时候左眼，有时候右眼，有时候两只眼）、后背可能开始冒冷汗（冬天也一样）……我通常要到开始讲课差不多5分钟之后，才能彻底摆脱这种恐惧状态。2001年，我第一次当众演讲的时候，是以惨败告终的——还没开始说话，突然之间低血糖，眼前一片耀眼的白光（不是“眼前一黑”），然后不得不后退几步，背靠着黑板缓缓地坐在地上，晕了过去……
索性我倒是个脸皮相当厚的人，竟然没有因为这次的惨败从此放弃，而是又接着去试，因为我认定了一个道理：第一次做不好的概率很大，且凡事如此。只要开始做了，就不断地去做，总会有进步。于是我一次次去试，到现在为止，我可以很负责任地告诉大家，我还是会紧张，且非常紧张，但我已经比较习惯了。
我并不能克服恐惧，而是仅仅做到了习惯恐惧。然而，就算是退而求其次的“习惯恐惧”，都需要努力和挣扎。努力的方法就是课前做很多很多的准备工作。我甚至为此产生了一点强迫症，准备的内容必须是实际讲课内容的两倍以上才会心安。不过，这样的恐惧倒也成为一种动力，因为我的很多课或者演讲都有了很多个版本。这样的准备使得我一旦进入状态，就变得无所畏惧。也因为知道了结果，就可以做到在开始的时候，任凭恐惧陪伴。
有些人甚至把“害怕当众演讲”与“害怕死亡”相提并论。害怕死亡的理由自然不必说，而害怕当众演讲的原因，人们却未必真的了解，其实很简单——准备不足，所以害怕。
我曾因为觉得自己缺乏急智而自卑过相当长一段时间。直到读了一本苏联克格勃特工的自传才改变了看法。现在早已找不到那本书，也不记得主人公完整的名字。隐约记得他的真名好像叫什么年科，姑且就称呼他为年科同志吧。
书中提到，年科同志有一次被一群美国特工追杀，手中的左轮手枪已经没有子弹了，只能靠奔跑摆脱厄运。逃跑的过程中，他冲下了一段长长的大理石台阶，跑着跑着，他突然做出了一个常人无法想象的动作——停步蹲了下来。在这段时间里，追赶他的那些特工因为高度和视角的关系，无法用枪射中他。同时，他因此赢得了宝贵的七八秒，在这段时间里，得以从口袋里拿出子弹装进左轮手枪，打得追赶他的那些特工慌忙寻找掩体自保，而他最终成功逃脱。
年科同志后来回忆，当时之所以可以做出一个那么令人震惊的动作，是因为在他脑子里已经将这个动作演练过无数次，而他也设想过不知道多少种逃跑时可能发生的状况——他从一开始就知道自己早晚有一天会遇到那样的追杀。他说，所有高级特工都明白一个简单原理：任何动作演练到一定的次数，就能准确完成。而他只不过是把这个原理应用到了极致而已。
相信我的例子能给很多同学们带去帮助。不管你要面对的是一个什么样的场合——一次全班发言，一次全校演讲，甚至是中考和高考，这种预演都是不可或缺的。只有经过大量的预演或者练习，才能够在实际执行任务的过程中有出色的表现。我认为万事皆可提前准备，也认为万事皆需提前准备。只有提前准备得充分，才能在最终实际执行任务的时候，用出色的表现完成任务。
以准备高考为例，在考试前看完考场后，你就可以开始准备在脑子里预演整个考试时的情形了。早上出门要带些什么东西，由谁陪同，乘坐什么交通工具前往考场，第一门课要考什么，考前还需要看哪几个重点，或者干脆什么都不看，考完第一门后在哪里吃饭，吃些什么东西……在考试之前，以这样详细的流程每天预演一遍，你会发现你对考试越来越熟悉，紧张的心情慢慢变得松弛下来。
在这里，我父亲的一句话曾给我巨大的帮助，他说：“相信我，你并不孤独。”在这里我也想把这句话送给那些被各种恐惧困扰的同学们——相信我，你并不孤独。
很多人做事半途而废，不了了之的根本原因在于，他们从未想过要给自己执行任务时的表现设计一个验收机制。最基本的验收机制是针对最终结果的，部分有经验的人因为在做事之前总是更关注步骤，并会按照要求将任务拆分成若干子任务，所以他们甚至会为每一个步骤设计相应的验收机制。
其实，我们每个人从小就开始接受这种训练，而可惜的是，这种训练从未达到预期的效果，反而适得其反。
这种训练就是“考试”。
事实上，考试是一种非常好的验收机制，学习任务的执行效果如何，通过细分后的考试——小测验、期中考试、期末考试等来验收。这种机制本来是成功完成任务所必须的，而由于种种原因，长达十数年的所谓“正规教育体系”竟然几乎使每一个人都讨厌考试。
大家为什么讨厌考试呢？原因非常多：很多老师不自觉地用考试刁难学生；又有一些老师把测验搞得太难；只要考试，就一定有人作弊，这会让另一些人觉得不公平。更深层次的原因在于，只要是考试，必然只有少数人能获得优异的成绩——如果考试题目设计得合理，这说明大多数人之前做得不够好。
人们讨厌考试的另一个原因在于，考试不仅是验收机制，还常被当作选拔机制。但有时候这二者之间难以区分。因为选拔是那么重要，无论是对选拔者还是对被选拔者来说，都很重要，所以最终连整个教育体制都本末倒置地变成了“应试教育”。
以上种种，考试虽然存在着各种问题和弊端，但是作为学生，对考试要有清醒的认识，人们从来离不开考试，也不曾离开考试，事实上，连整个人生都可能是一场考试。虽然对考试有各种纠结，但是当我们离开了学校，也要用自己考自己的方式继续学习。因为它确实是一种行之有效的办法。我下面举的一个例子，你们大概能把验收机制的好处看得更清楚。
大家都喜欢的电子游戏难道不也是一种考试吗？只是，游戏的设计者们更加懂得玩家们的心态，他们为玩家设计了详尽的即时回报系统，比如经验值、等级、宝物等。而且，电子游戏不仅有正面回报系统，还有负面回报系统，例如一段时间不登录就会减少经验值等。这种回报系统其实就是设计精良的验收机制。在这种验收机制的“监督”下，每个玩家都不由自主地“加油干活”，并且乐不思蜀。
验收机制相当重要，对我们的学习与工作能起到非常重要的作用。从这个角度讲，我们不管遇到什么任务，都应该对其认真审视，同时向自己提出一个问题，怎样才算“做好”？如果能把任务拆分成若干子任务，那么确定“做好”的标准可能更容易达到，因为每个子任务的验收标准可能已经自然存在，起码有这样一条：“如果这个做不好，那么下一个就没法开始……”
在日常的学习中，我们要如何使用验收机制呢？
第一步：在确定学习任务之后，将学习任务分成若干子任务；
第二步：拿出纸笔为每一个子任务预定一个验收标准。你早已不是脆弱而又不现实的完美主义者，所以你对每个子任务都不应该提出过分高的要求。当然也不能完全没有要求。
第三步：当子任务完成之时，拿出之前的记录对照核实一下，这个简单的动作有着很惊人的效果，它会让你注意到更多的细节，刺激你更多的思考，令你不由自主地更为专注。
人要活到一定的年纪才会意识到生活并不公正。你所必须做到的是在你所处的环境下尽最大的努力。
——《斯蒂芬·霍金的科学生涯》
我并不认为上帝在跟宇宙玩掷骰子的游戏。
——爱因斯坦
上帝不仅在掷骰子，有时还将骰子扔到了找不到的地方。
——霍金
霍金主要的成果是关于黑洞的研究。黑洞是宇宙空间物质存在的一种特殊形式，在黑洞里由于物质密度大得超乎人们的想象，因此引力非常之大，大到连光线都不能逃离出来。既然连光都出不来，当然人就看不见它，所以称它为“黑洞”。任何东西如果掉进黑洞，就再也跑不出来了。
光线为什么逃不出来呢？因为黑洞的引力太大，当光线逃离它时，引力拉往了光，使光飞逃了一段距离后，再没劲飞了，只好再次落进黑洞。这就像我们用步枪朝天射击那样，开始时子弹劲头十足地向天空飞去，但过一会儿由于地心引力的作用，子弹射到一定的高度就没劲了，只好回落到地球上。黑洞呢，引力极大，别说子弹、导弹……连光都逃脱不了它的引力作用，飞到一定距离只好乖乖地转个急弯又回到黑洞里去。这光线能飞到最远的地方如果为r e，以r e为半径作一个圆，这个圆的边界就称为“视界”（event horizon）。简单点说，“视界”就是黑洞的边界。黑洞越大，视界的表面积（即以r e为半径的圆面积πr 2 e）也就越大。
霍金的一个伟大贡献就是关于这个圆面积πr 2 e的研究。那是1970年11月，他的女儿露茜出生两周后的一个晚上，他正要上床睡觉时，忽然想到：黑洞的视界表面积不会缩小，只能保持不变或增加。有了这条规则，一方面给黑洞的性质、行为提供了一条重要的限制，另一方面又启发人们，这视界表面积与热力学里的“熵”有很大的类似之处，因为热力学第二定律告诉我们，封闭系统的熵不会减小，只能保持不变或增大，所以热力学第二定律又称“熵增大定律”。而且奇巧的是，视界面积与熵有着同样的量纲！难怪钱德拉塞卡后来赞叹地说：
热力学和统计物理学并没有期望从广义相对论中得出熵，然而，从这个理论得出的结果并不违背热力学和统计物理学规律……这足以使人们对广义相对论坚信不疑了……这与它的美学基础有关。
霍金的这重大发现，受到当时理论物理学家们的热烈喝彩。霍金本人也高兴得驾着他的轮椅，在剑桥大学马路上呼啸而过，舞厅里他的轮椅也呼啦生风地狂旋。霍金后来还得意地说：
只要你脑子里想什么就盯住不松手，就总有一天会冒出思想来的。
这句话也许成不了什么名言，但反映出霍金的兴奋之情。过了不久，谁也没料到的事发生了，从这一新见解出发，霍金竟然一举推翻了一个关于黑洞的传统观念，而且也是理论物理学家们最钟爱的一个观念，即：“黑洞不黑”！这也就是说，有些东西（如基本粒子）可以从黑洞那里溜出来！就像基督山伯爵能从“固若金汤”的孤鸟伊夫堡中逃出来一样。
这一划时代的伟大发现，使霍金稳稳当当地成了当代宇宙学中的顶尖人物和公认权威。可是，你能想到这一发现是从霍金的一次失误开始的吗？
起初，霍金并没有把黑洞的视界面积不变与熵增加原理联系到一起；不仅没有，而且还反对这种联系。他只是把这两者“数字上不增加”联系一起，并没有因此认为这两者在本质上有什么联系。但是后来霍金从一篇文章中得知，美国普林斯顿大学约翰·惠勒（John Wheeler，1911—2008）教授的研究生贝肯斯坦（J.D.Bekenstein，1947—）提出：黑洞视界的面积很可能与黑洞的熵有关联，也许这个面积正好是黑洞的熵的量度。
“又是一个不知天高地厚的研究生！”霍金几乎被贝肯斯坦的意见惹恼了火，他愤愤地想道：“这位宝贝研究生也不想一想，如果黑洞的视界面积真是熵的量度，那么它也将是温度的量度。如果黑洞有了温度，热量将从黑洞流出，流向宇宙中最冷的地方（-273℃），而这意味着能量将从黑洞流失。这怎么可能呢？”
是呀，霍金怎么会不恼火呢？黑洞为什么“黑”，不就是因为任何东西（当然也包括能量）都不可能从黑洞逃离吗？1973年，霍金和他的两位同事发表了一篇文章，指出了贝肯斯坦文章中的“致命弱点”：
事实上黑洞的有效温度是绝对零度……没有任何辐射可以从黑洞放出。
但是后来霍金才明白，错的不是贝肯斯坦，而是自己。这真是一个十分有趣而令人惊讶的故事，在科学史上总是一次又一次重复着类似的故事，真个是“绵绵无尽期”了！每一次总是年轻的科学家不愿被保守的传统思想所束缚，大胆向它们挑战；而每一次这种挑战，又绝无例外地会被权威和顶尖人物所恼怒和反对。这样的故事在我们这本书中就可以找出很多。
当爱因斯坦提出光子假说时，普朗克说爱因斯坦走上了歧途；当玻尔提出氢原子假说时，劳厄赌咒说，如果玻尔对了，他就不当物理学家了；当克罗尼格（Ralph Kronig，1904—1995）提出电子自旋假说时，泡利劝他把它扔进废纸篓里去……
结果，每一次科学的重大进展，总是年轻人挑战、奋进，而权威者和老人多是充当反对角色。这似乎成了规律。现在，年龄并不大（才30岁出头）但已出了名的霍金又开始担任这个“反对角色”了。
更有趣的是，霍金进一步的研究得出了一个数学公式，这公式十分有利于贝肯斯坦的观点，但霍金还是不相信。他依旧“有一些恼火，以后又感到好奇”。在《时间简史》中霍金对此曾写道：
我想如果贝肯斯坦知道这点，他肯定会把这作为支持他的关于黑洞熵理论的进一步论据，而我却依旧不喜欢。
霍金做了许多努力，想摆脱贝肯斯坦的“错误见解”，但摆脱不了。最后，霍金不得不接受贝肯斯坦的见解和他自己的数学公式给出的结论，抛弃了自己的偏见。
承认自己错了，抛弃偏见之后，霍金做出了划时代的发现。
“失败乃成功之母”，这句话真是精深的哲言。
牛顿力学建立以后，宇宙结构的早期模型基本上被淘汰了。早期宇宙模型，无论是古中国的或古希腊的，几乎都认为宇宙是“有限的、有边界的”。但这种模型立即会引出一个令人困惑的悖论：“有限有界”就意味着存在“边界以外的”宇宙，而“宇宙”本身就是“囊括一切”的，没有什么东西能在宇宙之外。这样，既认为宇宙囊括一切，又认为有边界而承认宇宙还有“宇宙”之外，这也就是说宇宙并不“囊括一切”，这不是一个致命的相互矛盾的难题吗？
在古代，这个问题倒是可以有解决的办法的，那就是把“边界以外”的部分划分到科学研究范围之外，那儿是上帝或者是玉皇大帝统治下的天堂。但到了近代科学兴起以后，这种“天界”的说法当然站不住脚了。为了解决上述难题，于是牛顿和莱布尼茨主张宇宙是无限的。1692年，牛顿在给本特利（R.Bentley，1662—1742）写的一封信中，对他为什么将宇宙当成一个到处充满物质的无限容器作了解释，他写道：
如果我们的太阳、行星以及所有宇宙中的物质都均匀地分布在天空中，而且每一个物质粒子都有一种固有的引力作用在其他物质粒子上，在这种情形下再假定散布物质的空间是有限的，那么这些物质将由于万有引力的作用向内聚集，最后会聚集在空间的中心，形成一个大的物质球体。但是，如果这些物质均匀散布于一个无限的空间，它们就不会聚集成一团；这时，它们将形成不同的团块。在无限的空间有无限多的团块，它们之间相距极远。
这也就是说，牛顿认为无限空间里有无限数量的恒星，它们均匀分布在整个宇宙空间，于是宇宙中的物质就不会因为万有引力而“最后会聚集在空间的中心”，由此避免了一个巨大的困难。这的确是很有吸引力的设想。这时不存在什么引力中心了，每一颗恒星在各个方向上受力相等，没有任何一个方向受力大于另外某个方向，于是“静态宇宙”得以稳定下来。从总体上看，“宇宙是静态的”，这是自古以来人们对宇宙的传统看法，而且这种看法与日常生活经验也十分相符，我们生活中谁也没有感觉到宇宙不是静态的。
但是，这种宇宙模型有一个很大的缺陷，那就是如果“无限空间”有“无限数目”的恒星，则空间任意一点的引力将会趋向无限大，空间任何一点将会十分明亮，不会存在黑暗。哈雷（Edmond Halley，1656—1743）早在1720年就提出这个问题。他在一篇文章中指出，如果恒星数量是无限的，那么黑夜就不复存在，任何地方都应该非常明亮。后来，德国天文学家奥尔勃斯（H.W.M.Olbers，1758—1840）在1823年又提出了相似的问题，并被称之为“奥尔勃斯佯谬”（Olbers’paradox）。
由于以上原因，牛顿只好认为宇宙是无限的，而有限的星体分布在有限空间里。
与牛顿同时代的莱布尼茨则坚决主张，星体一定均匀分布在整个无限的空间，即无限的空间中有无限数量的恒星。理由是，如果恒星分布有限，则物质宇宙依旧有界，于是问题又回复到古代的老问题上去了。
他们这两种不同的意见，谁也说服不了谁。原因很简单，因为他们双方都无法摆脱纯思辨的思考方式，而每一方对于对方只能用“否证”的办法。康德则采取了一种几乎是滑头的办法，试图把这个争论当作一个根本用不着争论的问题。因为，宇宙既不能有限，也不能无限，这是一个“空间的二律背反”的问题。也就是说，康德采取了与海涅相同的看法：这是一个“白痴”问题，用不着争论。
但物理学家并不那么轻信哲学家的看法，更不用说诗人的话了。
到19世纪90年代中期，德国天文学家冯·诺依曼（C.G.von Neu-mann，1832—1925）和冯·希利格（H.von Seeliger，1849—1924）对牛顿的宇宙模型提出了一个新的想法。既然牛顿模型采取了在无限空间中的有限空间里分布有限星体的观点，那牛顿就又回到了原来试图避开的困难之中：由于引力作用，宇宙会收缩。为了避免收缩，冯·诺依曼和冯·希利格提出：无限空间应该保留，恒星也是有限的，但在引力方程里加入一个“宇宙项”：Λφ。这一项也称为“斥力项”。有了斥力的存在，宇宙收缩的可能性就可以被防止了。宇宙项中的Λ，就是宇宙常量（cosmological constant）。
但“有限分布”就意味物质“宇宙有界”；这个困难冯·诺依曼和冯·希利格可就顾不上了，他们也无法解决这一古老的难题。
到1917年，似乎出现了解决问题的一线曙光。
爱因斯坦在提出了广义相对论之后，立即转向了宇宙学，开始探索这个只有“白痴才期望有一个回答”的难题。爱因斯坦为什么突然对宇宙学有了兴趣呢？这有两方面的原因，一是他对“自然界的神秘的和谐”总是怀有一种“赞赏和敬仰的感情”，二是因为广义相对论本身的需要。
我们知道，广义相对论是一种不同于牛顿万有引力理论的理论，它们之间在基本概念上有本质上的不同。但是，在绝大部分情形下，由于引力场非常微弱，它们之间的差别非常微小。这时，广义相对论的最低一级的近似与牛顿引力理论完全等价，牛顿引力理论足以解决宇宙学中的大部分问题。虽然当时有几个相对论效应，例如引力红移、光线弯曲和水星近日点进动……在广义相对论的第一级近似中能够表现出来，而且由于这几个效应的实验证实，对广义相对论得到公众的确认起了非常重要的作用，但是，它们并不足以显示出这两个引力理论之间本质上的巨大差别。只有在强引力场中，两个引力理论之间深刻的和本质的差别，才能清晰地表现出来但是强引力场在哪儿呢？远在天边，近在眼前，我们生活在其中的宇宙就是一个强引力场。也就是说，唯有宇宙可以充分显示出广义相对论的力量，可以使牛顿的引力理论的弱点充分暴露出来。
当爱因斯坦开始探索宇宙学时，学界已经有许多观点，它们似乎与牛顿引力理论相符，而且与日常经验也相符，其中有：
（1）宇宙的空间是无限无边的；
（2）宇宙的物质内容是有限的；
（3）物质在整体上是处于“静态”的；
（4）如冯·诺依曼和冯·希利格所说，排斥力（即宇宙常量）可以引入到引力理论之中。
除此而外，还有“马赫原理”等纯思辨性观点的存在。这些思辨性观点当然会影响爱因斯坦的思路。不过爱因斯坦在构造他的宇宙模型时，可能考虑得更多的是使他的理论符合日常生活的经验。美国波特兰大学雷依（C.Ray）的看法很有道理，他说：
爱因斯坦的确出于经验的动机，才引入了宇宙常量的。
其中第（1）条，广义相对论已经给出了完全不同于以前的回答。我们知道，广义相对论所需要的空间是“黎曼空间”（Riemannian Space），而不是牛顿的“绝对空间”。在黎曼空间被人们发现以前，人们的观点是：有限必定有界，有界必定有限；无限必定无界，无界必定无限。但德国数学家黎曼（G.F.B.Riemann，1826—1866）在1854年第一次指出：宇宙可以是“有限无边的”。
黎曼几何的重要意义还在于：我们终于可以用实证的方法、而不是纯思辨的方法，来研究康德所谓有限空间和无限空间是不能研究的问题。原来，有限无限问题是可以研究的，而且按黎曼理论，空间的有限与无限由空间曲率决定，而后者在原则上是可以测量的。
爱因斯坦的广义相对论所描述的空间，正是黎曼几何决定的空间。因此，对于爱因斯坦的引力理论来说，宇宙是“有限无边”的，这就将几千年来争论不休的“有限即有边”的难题解决了。在这方面，爱因斯坦的宇宙学少了一桩令人不安的问题。但是，在其他方面，爱因斯坦的“宇宙”所面临的问题，与牛顿的“宇宙”几乎一样多。其中一个最重要问题是：“这个宇宙在整体上说是不是静态的？”在这一点上，爱因斯坦接受了传统和日常经验给他的直觉：从整体上看，宇宙是静态的。但他的引力方程和牛顿的引力方程一样，只有引力项，因而也无法避免宇宙的收缩这一困难。好在有冯·诺依曼和冯·希利格的先例，于是爱因斯坦将他的引力方程也引入一个宇宙项，也就是说加了一个宇宙项Λgμν。其中的Λ，就是伽莫夫深恶痛绝的“尖脑袋”——宇宙常量。
开始，爱因斯坦也不喜欢这个“尖脑袋”，因为引进了这一项后，原来的方程在美学上显示的魅力在一定程度上受到了损害。但是，不加上这一项，他在试图求解原方程时，发现宇宙将不是“膨胀”便是“收缩”，二者必居其一。这时，爱因斯坦不相信自己的方程式了，他决定相信天文学家们观测的结论，即：宇宙中的星体中虽然有存在和消亡的过程，以及还有大量的无规则运动，但在整体上（即大尺度上）宇宙依旧是静态的。在他那个时代，人们还无法相信宇宙会膨胀或收缩。因此他只能够像冯·诺依曼和冯·希利格那样，引入一个“反引力”（即斥力）的宇宙项。
这个反引力与其他以前人们熟知的力（如万有引力、电磁力……）不同：①其他的力都有“源”，例如万有引力来自地球或太阳……但是这个斥力没有任何特殊的“源”，它被纳入“时空本身的结构之中”；②其他力的大小都是和两个相互作用物体之间的距离成反比，距离越大力就越小，但这种斥力却随两物体之间距离增大而增大；③其他的力都与两个相互作用的物体相关，但这种斥力只取决于其中一个物体的质量。
由此看来，这种斥力实在让人大惑不解。尤其是它的“无源性”，在当时可以说是根本无法让人接受。但正如伽莫夫所说：“只要能拯救宇宙的稳定性，怎么干都行！”
1917年2月，爱因斯坦终于决定在“根据广义相对论对宇宙学所作的考察”一文中，提出了自己的广义相对论宇宙学。这篇文章，无论其中还包含多少问题和困难，但作为一种理论体系，它标志着物理学翻开了新的一章。爱因斯坦是勇敢无畏的，他不愿意承认为宇宙建立一个整体的动力学理论根本不可能，并因而放弃希望。他不愿意放弃努力，在文章中他写道：
我必须承认，要我在这个原则任务上放弃那么多，我是感到沉重的。除非一切为求满意的理解所作的努力都被证明是徒劳无益时，我才会下那种决心。
但这一次他不像以前提出狭义相对论和广义相对论那样有把握。一方面可能是因为有斥力项的方程不简洁、不和谐和不美丽，另一方面可能是因为这个斥力太古怪，令他不大放心。1917年2月将文章提交给普鲁士科学院的前几天，他在给好友埃伦菲斯特（P.Ehrenfest，1880—1933）的信中写道：
我对引力理论又在胡言乱语地说了些什么，它快要使我处于进疯人院的危险境地了。
后来事态的发展，似乎说明他的担心不无道理。
科学的任务就是要致力于发现客观事物“为什么”是这样的，物理学更是如此。这就正如开普勒所说的那样：“天体的数目、距离和运动这三者，引起我热诚的探索，我要弄清楚为什么它们是现在这样，而不是别的样子。”
为了要回答这个“为什么”，各个时代有着各不相同的框架。古希腊时期，物理学家们的框架是“和谐”，这就是说可以用“和谐”来回答客观事物的“为什么”。例如，恒星为什么做圆周运动，那是因为圆周运动最匀称、饱满、稳定，即最“和谐”。在这一框架下，这样的解释就非常标准了。到了牛顿时代，这个框架被认为是不完全、不精确的，物理学家用“力”的框架代替了“和谐”的框架。直到今天，天体物理学家的主要工作依旧是千方百计地寻找“力”，找到了“力”，也就能正确回答“为什么”。显然，这个框架比起和谐的框架的确有许多优越性，它可以更精确地解释许多以前无法解决的难题，可以准确预见许多自然现象。
伽利略生活和工作的时代，正值旧理论的框架受到强烈冲击而处于风雨飘摇之际。16世纪，在意大利和英国相继在心脏、血管和血液循环方面有了重大发现，古希腊伟大名医盖伦（Galen，129—199）的见解被证明是错误的。从此，人们对古希腊学术成就不可动摇的地位产生了怀疑。当时在运动学方面有一个问题是旧框架无法解决的，那就是物体运动的原因。亚里士多德（Aristoteles，前384—前322）的理论将运动分为两类，一类是“天然运动”，一类是“受迫运动”（即非天然运动）。前者如星体的圆周运动、重物的下落运动；后者如上抛的石块、物体的水平运动。天然运动的原因，是每个物体都有它自己的“天然处所”，物体有寻求自己的“天然处所”的普遍本能。例如重物有趋向地心的本能，所以产生下落运动，物体愈重，其下落愈快。至于星体绕地球的运动，那是一种和谐的、无始无终的、永远不离开其圆轨道的天然运动。受迫运动则需要在别的物体的强迫作用下才能发生，即亚里士多德所说：“当推一个物体的力不再推它时，物体便归于静止。”
亚里士多德的这些由直觉推出的结论，人们早就觉得漏洞百出，但在伽利略以前，人们尽管总是为这些问题争论不休，但就是没有人做一个实验来检验这些争论不休的理论。
伽利略则与他的前辈们大不相同，他崇尚科学实验，强调推理不能建立在直觉的基础上，而应该建立在实验的基础上。他曾耻笑那些不肯做实验的人说：
为了获得自然力的知识，不去研究船或驽弓或火炮，而钻进他们的书斋里去翻翻目录，查查索引，看看亚里士多德对这些问题有没有说过什么。并且，在弄明白了他的原话的真实含意后，就认为此外再没有什么知识可以追求的了。
伽利略认为，重物下落并不是它要寻求什么天然处所，而是地球上每个物体均受到一个“重力”。物体在重力作用下做匀加速运动，其加速度为一个普适常数g，与物体轻重、构成无关。伽利略还用斜面实验加上理想实验得出了著名的惯性定律。这一定律指出，“力并非速度的原因，力是加速度的原因”。这样一来，伽利略就为动力学奠定了正确的基础。亚里士多德的运动理论从此无立足之地。
按理说，伽利略既然已经摧毁了地面上运动的旧框架的基础，也就不难动摇旧框架对天上星体运动的统治。可是不然。
（二）
当时，有一位科学家认识到，哥白尼关于地球是一颗行星的学说，以及伽利略关于地面运动规则的许多发现，使人们有必要和有可能建立一种既适用于天体、又适用于地球的动力理论。这个人就是与伽利略常有信件来往的开普勒。1605年，他曾在一封信中写道：
我一心探讨它的物理原因。我的目标是想指明那天体的机器不宜比作神圣的有机体，而应该比作时钟……因为几乎所有这些多种多样的运动，只是借助于单一的，十分简单的磁力而形成的，就像时钟的各种运动只是由于一个重锤造成的一样。此外，我还可以证明，这个物理概念可以通过计算和几何学表示出来。
开普勒在1605年就试图用一种力学的框架一统天上和地面上的物理学，这实在令人吃惊！尤其是他在探索行星运动速度的各种比例关系时，还那么热衷于用和谐的规律；他还写下了本讲开篇引用的“天体音乐”。这么一个极力追求和谐框架的人，同时是热烈探求力学新框架的人，这就令人费解了。但是，和谐这一框架对他的吸引力太强烈了，这使得他无法统一地面上物体的运动和天体的运动。开普勒肯定达不到他的目标，因为他还没有正确的动力学概念。
但是，对伽利略而言，情况就迥然不同了。伽利略发现了著名的惯性定律；在研究自由落体的加速度时又发现了重力；并且他还用自制的望远镜发现所有的行星都是球形，发现太阳上有黑子，月球表面凹凸不平，从而使亚里士多德关于天体是最完美的、永恒不变的神话从此破灭；进而提出所有的星球都和地球是平权的，它们是由于物质的内聚力而成为球形，等等。有了这些卓越的见解和犀利的武器，伽利略足以用来解决天体运动，而且应该说已经走到发现万有引力的边缘了，只要再向前迈进一步，那么这一历史的机会就可能被他抓住。但是很可惜，他终究没能迈出这一步。尤其是开普勒还曾提出太阳放射出神秘的超距力，这种力可以推动地球及其他行星运动，还特别提到月球力可能是引起潮汐的原因。这些都是极有力的启示。可惜，开普勒这些杰出的见解不仅没有启发伽利略，反而引起他的厌恶。他曾说：
在所有思考过潮汐……的伟人中，开普勒比别人更使我惊奇。尽管他旷达而敏锐，精通地球运动，他还是听信和附和月亮管辖海洋这种玄妙的说法以及这一类儿戏。
伽利略之所以没有能够提出万有引力，用他所发现的犀利武器统一宇宙所有的物体运动，除了有一些历史原因（如不理解速度是一个矢量，没有向心加速度的概念等）以外，还有一个很值得我们注意的原因，那就是他没有摆脱天体运动是一种与地球上物体运动截然不同的运动，它们属于天然的、无始无终的、最完美、最和谐的运动这一传统的观念。这样他就认为天体运动是做匀速圆周运动，是一种惯性运动。既然天体运动是惯性运动，因而这种运动当然就不需要力的作用。伽利略的这一错误的结论，不仅使他自己失去了伟大发现的机会，而且在很长的一段时期里，使人们忽视了对万有引力的探索。
由以上这一段历史，我们可以想见，旧的框架和偏见常常会极其顽固地阻碍科学家进行正确的探索，哪怕是杰出的科学家也在所难免。写到这里。倒使我们想起了伽利略早期的一段小故事。
那还是伽利略在读大学时的事，学期一结束，伽利略决定回家度假。他家在佛罗伦萨，乘马车得几天的时间。对于一个像伽利略这样精力充沛又勤思好学的年轻人来说，乘几天的马车可真够乏味的了。幸好马车上还装有许多大桶，于是伽利略就开始估算这些桶的容积，以此消遣，打发难捱的时光。
在做了一番估算后，伽利略对车夫说：“你的每只桶里装有300升的橄榄油吧？”
马车夫吓了一跳，用怀疑的眼光盯着伽利略：“你怎么知道的？”
伽利略试着解释给马车夫听。
马车夫生气地说：“你这是巫术！你老实坐我的车吧，你那一套巫术我可不愿意听，留给你自己受用去！”
伽利略伤感地摇了摇头，轻轻地叹了口气：
人们身上的偏见多么顽固啊！确立新的思想可真不是一件容易的事情……
正在这时，马车夫突然甩了一个响鞭，对着马怒气冲冲地吆喝了一声，马车突然加速。伽利略正陷入沉思没有预防，被他所发现的惯性定律的作用，重重地撞在车栏上。伽利略一面揉着撞疼的地方，一面喃喃地低语：“真不是一件容易的事情……”
（三）
伽利略除了在研究中有上述失误以外，他还有一个重大的失误。这个失误不仅严重影响了他晚年的研究，而且使他蒙受到身心上极大的伤害，最终使得伽利略被罗马教廷审判、软禁起来，他的研究成果也被禁止传播。显然，这已经不仅仅是伽利略个人受到损害，人类的科学事业同样受到了严重损害。这一失误是与伽利略决定离开威尼斯共和国的帕多瓦大学，回到佛罗伦萨有关。
当伽利略用他制造的望远镜发现了月球表面的秘密和木星的4颗卫星以后，他的名声已经震撼整个欧洲。这时，他的家乡佛罗伦萨宫廷传来了信息：请伟大的伽利略回到家乡来，为家乡增光。佛罗伦萨宫廷答应给伽利略优厚的待遇：他既是比萨大学数学教授，又同时是宫廷哲学及数学顾问。这两个职位都让伽利略感到高兴。比萨大学的职位使他可以报19年前的“一箭之仇”：19年前他几乎是被比萨大学不友好地“驱逐”出去，弄得他惨兮兮几乎无法生活下去；如今能风光地返回，岂不快哉！
佛罗伦萨宫廷一位高级官员写信给伽利略说：“您的主要工作是继续进行科学研究，以此增进宫廷和国家的光荣和利益。”
伽利略收到这封信后，高兴地对好友沙格列陀说：“我的年薪已可以足够家庭的开销了，不再让我整年整月为它发愁。而且，这两样工作都不会损坏我的健康。我无须住在比萨，甚至不需要在比萨大学安排固定的课程。这样，我可以把大量的时间安排在我的实验室中。”
1610年9月7日天亮前，他在帕多瓦做了最后一次天文观察，观察的对象依旧是木星。
9月12日，他到佛罗伦萨宫廷报到。当他在远处见到佛罗伦萨城市的塔楼时，他虔诚地画着十字，然后低声说：“我终于回到故乡来了！我想父亲在天之灵应该放心和满意了。感谢主赐给我智慧和力量，使伽利略分享您的荣光。”
伽利略踌躇满志，准备在佛罗伦萨继续用望远镜研究天空，并且写几部书献给佛罗伦萨的大公。但是，伽利略这一步走得真是大错特错了。一位叫罗杰斯（E.M.Rogers，1931—2004）的天文学家在《天文学理论的发展》一书中写道：
伽利略接受佛罗伦萨的新职位……为他提供了较有利的机会。
伽利略走了这一步也失去了一些朋友。尽管这时他享有他工作所需要的闲暇，但结果证明是不明智的，因为他不是回到了朋友中间，而是回到了仇人们中间。
伽利略一生行事应该说是十分谨慎的，但这次毅然返回佛罗伦萨却并非明智之举。首先，他在帕多瓦大学的聘期还没有满，就接受了佛罗伦萨的新职位，这使得他不得不辞去帕多瓦大学的职务。这次辞职使他失去了一些朋友，因为这些朋友认为他的这一行动有点不够光明正大，让大家都感到意外和不愉快。其次，伽利略虽然为“光荣”重返比萨大学而暗自得意，却忘了当年在比萨大学时树了太多敌人；那时年轻气盛，他曾经很不留情地攻击过那些被他称为“纸上谈兵的哲学家们”，因此人们称他为“气势汹汹的争论者”。现在他以更大的名望回到比萨大学，会受到这些人的欢迎吗？他也忘了，在教会势力强大的地方，那些亚里士多德学派的教授们，因循讨好的伪善者们，以及宗教界和科学界的对手们，他们必然会结成联盟来反对可能会对他们造成威胁的任何学者。
当朋友沙格列陀得知伽利略已经决心接受佛罗伦萨的任职后，立即坚决反对他的这一不明智之举。他严肃地对伽利略说：
朋友，我看见你已经走上了一条可怕的道路。你看见了真理，还信赖人类的理智，但你不知道你正走向毁灭！你难道不明白，那些有权有势的人怎么可能让一个知道真理的人，自由自在地到处活动呢？即使这真理只是无比遥远的星体的真理！你以为你说教皇错了，他会不知道？你以为他反而会信服你的真理吗？你以为他会像你一样在日记上写上：“1610年1月10日，天被废除了”吗？你离开威尼斯共和国，自己钻进陷阱里去！你在科学上怀疑能力那么强，但你对佛罗伦萨宫廷却又那么轻信；你怀疑亚里士多德，却完全不怀疑佛罗伦萨的大公！
伽利略，当你刚才用望远镜向天空观察时，我仿佛看见你站在烈焰熊熊的柴堆上；当你说你相信真理不可战胜时，我似乎已经闻到烧焦的人肉味啦！我爱科学，但我更爱你。伽利略，我的朋友，请你三思而后行，不要去佛罗伦萨吧！
但伽利略只钟情于天空的奥秘，似乎失去了对形势判断的智慧。他回答朋友的劝告依旧是固执己见：“如果佛罗伦萨接受我，我还是决定回去。”
还有一位朋友知道伽利略打算离开威尼斯共和国回佛罗伦萨，专程到他家劝说：“你为什么想到要回佛罗伦萨？”
“我会有更多时间在实验室里工作，而不必忙于授课。”
“你的意思是说，你主要的目的是在佛罗伦萨继续观察天空和写书，是吧？”
“正是。”
这位朋友用不解的眼光盯了伽利略一阵子后，摇了摇头说：“朋友，我们许多人都承认你是我们这个时代最伟大的智者。但是在许多方面，你却又纯真得像一个小孩一样。你难道不知道，现在已经有某些教会中有权势的人在攻击你在《星际信使》一书中的发现，说你在变着魔术蛊惑人心，说你对《圣经》不敬……在帕多瓦你享受了18年的自由，这是因为威尼斯共和国的统治者对罗马教皇的权势无所畏惧，而且在必要时可以挺身而出，为你抵制、抗拒由于‘冒犯上帝’而进行的宗教审判。”
伽利略微微震动了一下，唉，为什么想做一点探索宇宙奥秘的事业，竟有这么多人为的困难呢？探索本身就充满艰辛、险阻，却还要时时提防教会、宫廷带来的更可怕的阴谋、迫害！回佛罗伦萨的顾忌，伽利略也不是没有，他曾几度压下了自己的思乡之情，但每想到父亲对达·芬奇（Leonardo da Vinci，1452—1519）客死他乡的诅咒时，他就有一种不顾一切返回故乡的决心，使他不愿考虑未来种种可能的下场。更何况，科西莫大公如此仁慈和信任他，而且如此迫切地希望他回到佛罗伦萨为故乡争光；那敬贤之情让他深为感动。
不！他应该回去。于是他转身对朋友说：“在佛罗伦萨我可以在科西莫大公的保护之下研究天空。他急切盼我归去。”
“但据我所知，佛罗伦萨是直接受罗马教廷控制的。”
“我想在必要时，我将亲自去罗马解释我的新发现。那儿有我不少朋友，我看没有必要认为教会有审判我的敌意吧？”
朋友换一个角度问：“难道你在帕多瓦度过的18年不愉快吗？”
“不，不，在帕多瓦度过的18年是我生平最愉快的18年。在这儿我享有真正的自由，没有这种自由探索的风气，我不会有今日的成功。但我忘不了我父亲提起达·芬奇客死他乡时的憎恶情感。朋友，谁又不爱自己的故乡呢？不管它是偏僻穷困的山村，还是亚得里亚海的天堂威尼斯。对我来说，佛罗伦萨是我生身之地，是最亲爱的地方，我应该回到它的怀抱里去。”
朋友沉思了半晌，然后对伽利略说：“现在没什么可多说的了，我和许多朋友已经警告过你了，但你不为所动。好吧，让我祝福你回佛罗伦萨之后继续成功和幸福！不论怎么说，帕多瓦大学应该因为有过你这样伟大的学者而感到骄傲满足了。”
伽利略送走朋友后，不由黯然神伤，落下几滴眼泪。是啊，今后在佛罗伦萨能有如此忠实的朋友吗？
伽利略终于在1610年金秋季节，离开了生活过18年的帕多瓦；离了婚的妻子甘芭留在威尼斯，儿子文森佐暂时由甘芭抚养。
别了，自由自在的帕多瓦！
别了，曾给他带来爱情和成功的威尼斯！
别了，忠实的朋友们！
但是，这一别终于铸成大错。当后来伽利略的研究成果与《圣经》的内容有冲突时，教皇乌尔班八世（Pope Urban Ⅷ，1568—1644）受到伽利略论敌的教唆和挑拨，震怒了。1632年9月30日，宗教裁判所下了一纸命令：
教皇陛下责成佛罗伦萨宗教裁判官以教廷的名义通知伽利略，他务必于10月以内迅速赶到罗马来，听候教廷首席特别代理的审讯。
伽利略朋友们的预言终于不幸被言中！佛罗伦萨宫廷历来比较驯服于罗马教皇的统治，不像威尼斯那样敢于违抗教皇的指令，于是，一幕宗教对科学可怕的迫害剧上演了！这场迫害与反迫害的斗争几乎延续至今，从未停止。
1633年6月22日，伽利略在教廷的淫威之下，不得不低下他那高贵的头，孤身一人在阴森的审判庭里，颤抖地念着事先写好的“忏悔书”：
我，伽利莱·伽利略，已放弃自己的主张，并已发誓、许诺和约束自己，有如上述；口说无凭，谨在这份悔改书上亲笔签字……
我们不难想象，伽利略在这种巨大的侮辱中承受着多大的痛苦！正像一位为伽利略作传的作者所说：“如果羞辱真能杀人，伽利略在那天晚上就会死去。”
他不仅自己虚伪地宣誓放弃哥白尼的学说，而且宣誓成为教皇的“密探”“内奸”，举报“任何异端邪说和异端嫌疑分子”！他内心痛苦地呼喊：我不但违背了良心，放弃了真理，居然还在帮助恶势力去铲除热爱真理的人！多么可怕的梦啊！这一切难道都是真的？……可怕的是，这一切都是真的！
这种内心的煎熬残酷地折磨着衰老的伽利略，使他从此再没有终止对自己灵魂的拷问：我是个懦夫，害怕可怖的刑具，害怕夺走自己的财产而让儿子受穷，害怕由于自己而使儿子永无出头之日，害怕自己背上一个异教徒的名声死去……
“唉，真不如死去才好！”
如果伽利略在1610年听信朋友们的建议留在威尼斯，不回到佛罗伦萨，这场悲剧本可避免，那伽利略对科学的贡献肯定会更大，人类的受益也会更多。

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